Wyrok TK z 7 października 2021 r. (K 3/21) nie jest ani taki piękny, jak przedstawia to obóz rządzący, ani tak straszny, jakim maluje go opozycja. Przede wszystkim podkreślmy, że wyrok ten nie powoduje, iż Polska występuje z UE.
Z drugiej strony wyrok ten nie zamyka też sporu o sądownictwo, który toczy się od kilku lat, ani nie zapobiega ingerencjom instytucji unijnych w ten konflikt w przyszłości. Jedyne, co wyrok TK realnie robi, to dolewa oliwy do ognia w sporze, który jest swego rodzaju prawną wojną secesyjną – instytucje państwowe podzieliły się na dwa obozy, które nie uznają swoich rozstrzygnięć. Najlepszym rozwiązaniem byłby kompromis między tymi obozami, ale to wymagałoby uspokojenia bojowych nastrojów po obu stronach.
Polexit mało prawdopodobny
Aby wystąpić z Unii, państwo członkowskie musi samo wszcząć procedurę określoną w art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). W sytuacji, w której ponad 80 proc. społeczeństwa jest za pozostaniem w UE – w tym większość wyborców PiS-u – mało prawdopodobne jest, żeby rząd skorzystał z tej możliwości. Teoretycznie UE może nas sama wyrzucić, ale żeby w ogóle wszcząć procedurę, potrzebna jest zgoda 4/5 państw członkowskich, a żeby zrobić kolejny krok w postaci zawieszenia praw państwa członkowskiego, potrzebna jest jednomyślność (art. 7 TUE). Politycznie mało prawdopodobne jest, żeby 26 państw członkowskich było za wyrzuceniem Polski z Unii. To, co realnie nam grozi, to kary finansowe w ramach tzw. procedury naruszeniowej, które może nałożyć Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) na wniosek Komisji Europejskiej (art. 258–260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).
O co chodzi w wyroku TK?
Mówiąc ściśle, wyrok TK nie dotyczył, jak często mówiły to media, „wyższości prawa krajowego nad prawem unijnym”. Co do tej kwestii nie ma sporu, bo rozstrzyga ją art. 8 ust. 1 konstytucji, który mówi, że jest ona najwyższym prawem RP. Traktaty i prawo wtórne UE mają natomiast – w razie kolizji – pierwszeństwo przed ustawami (co wynika wprost z art. 91 ust. 1 i ust. 3 konstytucji). Istota sporu dotyczy tego, czy instytucje unijne mogą oceniać niezawisłość polskich sędziów, zwłaszcza tych powołanych po 2018 r., po głębokiej przebudowie przez obecną władzę Krajowej Rady Sądownictwa odpowiedzialnej za selekcję kandydatów na stanowiska sędziowskie. Reszta to publicystyka.
Publicystyczne elementy wyroku TK
Niestety spora część wyroku TK ma wymiar publicystyczny, a nie prawny. Od strony formalnej wyrok TK stwierdził częściową niekonstytucyjność niektórych przepisów TUE, poświęcając im w sumie trzy punkty sentencji. Najważniejszy w obecnym sporze o sądownictwo jest punkt trzeci, do którego wrócimy za chwilę. Dwa pierwsze punkty są – mówiąc delikatnie – dalekie od prawniczej precyzji. Najpierw Trybunał stwierdził niekonstytucyjność TUE „w zakresie, w jakim organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach” (pkt 1 lit. a) – to zdanie jest logicznie niespójne. Nikt nie twierdzi, że z art. 1 i art. 4 ust. 3 TUE – które były przedmiotem kontroli TK – wynika norma do działania przez organy UE z przekroczeniem kompetencji. A Trybunał stwierdził, że ta właśnie „norma” jest niekonstytucyjna. Kolejna część sentencji (pkt 1 lit. b) jest zręczniej sformułowana, bo odnosi się do normy, która rzeczywiście istnieje – stwierdza mianowicie, że Traktat o UE jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim „konstytucja nie jest najwyższym prawem RP”, co w istocie oznacza, że Trybunał podważa tutaj normę prawa unijnego, jaką jest zasada pierwszeństwa prawa UE. Dalej Trybunał stwierdził, że Traktat o UE jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim „Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne” (pkt 1 lit. c) – to najbardziej publicystyczny fragment sentencji, bo wynika z niego jedynie tyle, że UE nie powinna ograniczać suwerenności i demokracji w Polsce, co można przeróżnie interpretować. W sferze przepisów prawa ten punkt sentencji nie wywołuje żadnej zmiany, bo jest tak ogólnikowo sformułowany, że nie sposób wywieść z niego jakichś konkretnych wniosków. W pkt 2 sentencji TK rozwija to, co powiedział w pkt 1, – że traktat jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim „przyznaje sądom krajowym kompetencje do pomijania w procesie orzekania przepisów konstytucji”. TSUE stoi od wielu lat na stanowisku, że każdy sąd może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu prawa krajowego (np. konstytucji), jeśli jest on sprzeczny z prawem UE. Z tej części sentencji wynika, że jest to niedopuszczalne. Sęk w tym, że w naszym kraju nigdy nie było takiego przypadku. Owszem, zdarzały się przypadki odmowy zastosowania ustawy przez sąd z powołaniem się na prawo UE, ale nie było przypadku odmowy zastosowania konstytucji. Trybunał strzelił więc z armaty do wyimaginowanego wróbla –„rozwiązał” tutaj problem, który nie istnieje w praktyce orzeczniczej. Poza tym w tym fragmencie sentencji są dwie luki, które pozwalają łatwo obejść wyrok TK. Po pierwsze, wyrok TK nie kwestionuje konstytucyjności stanowiska TSUE, wedle którego nie tylko sądy, ale także organy administracji mogą pomijać przepisy prawa krajowego (w tym konstytucji), które są sprzeczne z prawem UE. Po drugie, gdyby hipotetycznie jakiś sąd zechciał odmówić zastosowania przepisu konstytucji, to mógłby to zrobić, nie naruszając wyroku TK – wystarczyłoby, żeby zamiast na art. 1 i art. 4 TUE, które trybunał zakwestionował, powołał się na wielowiekowy zwyczaj międzynarodowy, zgodnie z którym prawo międzynarodowe ma pierwszeństwo przed krajowym.
Spór o 1000 sędziów
Trzeci punkt sentencji wyroku TK dotyczył kwestii, czy sądy mogą, powołując się na prawo unijne, orzekać o ważności orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych po 2018 r. Chodzi o około tysiąca sędziów, którzy wydali w tym czasie – lekko licząc – setki tysięcy orzeczeń. Status tej grupy sędziów jest przedmiotem kontrowersji między obozem rządzącym a opozycją, a także między samymi prawnikami – zostali wybrani w procedurze, w której istotny wpływ na dobór kandydatów sędziowskich ma Sejm, czyli w praktyce partia rządząca, która wybiera obecnie większość członków Krajowej Rady Sądownictwa odpowiedzialnej za przedstawianie prezydentowi kandydatów na sędziów. Przed 2018 r. decydujący wpływ na dobór kandydatów sędziowskich miały środowiska sędziowskie, które wybierały większość składu KRS, a rola polityków była marginalna. Nowa procedura powoduje ryzyko, że część kandydatów będzie zawdzięczała awans sędziowski koneksjom politycznym, a w przyszłości w ramach wdzięczności będą jako sędziowie orzekać na korzyść władzy. Zdaniem jednych takie ryzyko w ogóle nie istnieje, zdaniem innych należy domniemywać, że wszyscy sędziowie powołani w tej procedurze są upolitycznieni. Oba stanowiska są nietrafne – ryzyko upolitycznienia istnieje, ale każdego sędziego trzeba oceniać indywidualnie.
TSUE w kilku wyrokach krytycznie wyraził się o nowej procedurze wyboru sędziów i stwierdził, że sądy krajowe mogą badać legalność powołania sędziego i – co za tym idzie – kontrolować, czy wyrok wydany z udziałem takiego sędziego jest ważny. TK zakazał sądom korzystania z tej kompetencji, wskazując, że nie została ona zapisana wprost w traktatach unijnych, lecz jest owocem kreatywnej wykładni TSUE.
Prawna wojna o sądownictwo będzie trwała w najlepsze
W praktyce jednak ten wyrok nie wnosi niczego nowego. TK już mówił podobne rzeczy, a w warunkach prawnej wojny secesyjnej i tak wiele sądów będzie kwestionować jego ważność, wskazując choćby na wadliwość powołania 3 z 15 sędziów trybunału (co niedawno stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka). Instytucje unijne z pewnością wyroku TK nie zaakceptują, więc Polsce dalej będą groziły procesy przed TSUE i kary finansowe. Część sądów uzna wyrok TK, a część nie. Wojna secesyjna będzie trwała w najlepsze, bo każda ze stron wierzy w swoje „ostateczne zwycięstwo” i oczekuje bezwarunkowej kapitulacji przeciwnika.
Konieczność kompromisu ustrojowego
Jedynym skutecznym rozwiązaniem problemu wydaje się obecnie zmiana konstytucji, w ramach której można byłoby uporządkować bałagan prawny, w jakim znalazło się nasze sądownictwo. Ale to wymagałoby dogadania się obozu rządzącego z opozycją, a także pojednania w środowiskach prawniczych, wewnątrz których również trwa gorący spór. Politycy wszystkich stron sporu musieliby postąpić wbrew woli swoich żelaznych elektoratów, które nie chcą żadnego pojednania, a oczekują eskalacji konfliktu w celu odniesienia „ostatecznego zwycięstwa”. Ale – jakkolwiek patetycznie to zabrzmi – na tym polega bycie mężem stanu, że czasami robi się dla państwa coś wbrew emocjonalnym nastrojom wyborców.
Z jednej strony środowiska sędziowskie powinny uzyskać istotny głos w wyborze kandydatów na sędziów – bez tego nie ma szans na porozumienie z ogromną częścią środowisk prawniczych, które kontestują legalność zmian w sądach. Z drugiej strony niezbyt sprawiedliwy wydaje się postulat wyrzucenia na bruk tysiąca sędziów powołanych po 2018 r. z powodu ogólnikowych zarzutów, że są „upolitycznieni”, bez dowodów na uleganie przez nich politykom w konkretnych sprawach. Wielu tych nowych sędziów to solidni prawnicy, którzy nie interesują się polityką, a w pracy starają się orzekać zgodnie z przepisami prawa. Wśród nich jest wielu młodych, którzy mieli pecha zacząć aplikację sędziowską w czasie wojny ustrojowej o sądownictwo, która wybuchła w 2015 r. i trwa nieprzerwanie po dziś – od tego czasu dwa pokolenia absolwentów ukończyły już aplikację i mieli oni do wyboru albo radykalną zmianę planów zawodowych, albo zostanie asesorem, a potem sędzią, i wykonywanie zawodu w najlepszy sposób, na jaki ich stać. W podobnej sytuacji byli asystenci sędziów, dla których stanowisko sędziowskie jest jedyną możliwością awansu. Można też podać przykład sędziów rejonowych, którzy długo orzekali „na pierwszej linii frontu”, a po 2018 r. starali się o awans do sądu okręgowego. Czy wszyscy oni powinni byli zrezygnować z kariery sędziowskiej, w nadziei, że kiedyś, za kilka lat, być może zmieni się władza, która przywróci dawny model powoływania sędziów?
Znakomita większość spośród tysięcy wydanych przez nowych sędziów orzeczeń nie budzi żadnych kontrowersji. Owszem, dałoby się wymienić kilka przykładów sędziów z nowego rozdania, którzy ewidentnie są podatni na wpływy polityczne i wydają stronnicze rozstrzygnięcia. Ale nie powinno się z powodu tych kilku przypadków wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej i wyrzucać z pracy tysiąca sędziów, którzy starają się pracować rzetelnie i uczciwie.
Krótko mówiąc, potrzebujemy kompromisu ustrojowego. Aby osiągnąć kompromis, obie strony konfliktu nie muszą się wyrzekać ważnych dla nich wartości: dla obozu rządzącego to będzie akcentowanie suwerenności i znaczenia demokratycznej legitymacji przy powoływaniu sędziów, a dla opozycji praworządność i przywiązanie do UE. Wystarczy, jeśli obie strony wyrzekną się nienawiści do siebie nawzajem.