Wchodząca jutro w życie nowelizacja uniemożliwi unieważnienie decyzji administracyjnych starszych niż 10 lat oraz badanie legalności tych sprzed co najmniej 30 lat
Do tej pory przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały żadnego terminu, po którym stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy, byłoby niedopuszczalne. Inaczej niż np. wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie czy zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W takich wypadkach termin na stwierdzenie nieważności, zgodnie z art. 156 par. 2 k.p.a., wynosił 10 lat.
Wchodząca jutro w życie nowelizacja (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) ustala 10-letni termin na stwierdzenie nieważności dla wszystkich przesłanek określonych w art. 156 par. 1. Oprócz tego dodaje do art. 158 par. 3, zgodnie z którym, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, postępowania nieważnościowego w ogóle się nie wszczyna.
Co z odszkodowaniem
Problem w tym, że zgodnie z przepisami przejściowymi nowe regulacje dotyczyć będą spraw wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia zostaną umorzone z mocy prawa. Natomiast w pozostałych, jeśli od momentu wydania decyzji upłynęła ponad dekada, nie będzie już możliwe stwierdzenie nieważności.
W praktyce oznaczać to będzie umorzenie tysięcy spraw reprywatyzacyjnych, które ciągną się od lat. Brak możliwości unieważnienia decyzji będzie powodował niemożność odzyskania później mienia w naturze.
Ale to nie wszystko. Jeśli na mocy nowych przepisów upłynęło 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zastosowanie będzie miał art. 158 par. 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności z powodu upływu terminu, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. A to z kolei byłoby podstawą do ubiegania się o odszkodowanie za przejęte mienie przed sądem cywilnym na podstawie art. 4171 kodeksu cywilnego, czyli na podstawie przepisu określającego odpowiedzialność państwa za szkody wywołane wydaniem niezgodnych z prawem decyzji.
Reprywatyzacja w liczbach
Jednak gdy od doręczenia decyzji upłynęło już 30 lat, wówczas organ po prostu umorzy postępowanie – bez stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
– Dotąd w praktyce orzeczniczej organów nadzorczych przyjmowano, że przepisy przewidują jedno postępowanie o stwierdzenie nieważności, którego formą rozstrzygnięcia może być stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Uznawano więc, że nie istnieje odrębna sprawa administracyjna lub postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – tłumaczy dr Radosław Wiśniewski z kancelarii Wardyński i Wspólnicy.
Jak wyjaśnia, zgodnie z taką dominującą do tej pory wykładnią, od 16 września 2021 r. nie byłoby możliwe stwierdzenie wydania komunistycznej decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ w razie umorzenia dotychczasowego postępowania o stwierdzenie nieważności z mocy prawa w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i tak nie byłoby możliwe wszczęcie nowego postępowania celem stwierdzenia wydania owej decyzji z naruszeniem prawa. Takie żądanie formalnie zostałoby uznane za kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności, którego wszczęcie z kolei wyklucza nowy art. 158 par. 3 k.p.a.
Tym samym nowelizacja wyklucza uzyskanie prejudykatu wymaganego w art. 4171 k.c. par. 2 w celu dochodzenia odszkodowania. – Dlatego konieczne będzie przekonanie sądów administracyjnych, że przepisy przewidują odrębną sprawę lub postępowanie, w ramach którego możliwe jest prowadzenie postępowania nadzorczego jedynie celem stwierdzenia wydania starej, komunistycznej decyzji z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności. Jeśli udałoby się namówić sądy administracyjne do takiej wykładni nowych przepisów, to wówczas we wszystkich postępowaniach nadzorczych możliwe byłoby uzyskanie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, co byłoby prejudykatem w rozumieniu przepisów prawa cywilnego zezwalającym na dochodzenie odszkodowania w sądzie – dodaje dr Wiśniewski.
Umorzenie, ale której instancji
Powstaje też pytanie co do skutków, jakie przyniesie umorzenie z mocy prawa postępowania będącego na etapie odwoławczym. Jak przyznaje dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners, nowelizacja się do tego nie odnosi.
– Na gruncie istniejących przepisów k.p.a. rozróżnia się sytuację umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego i drugoinstancyjnego. Jak wskazuje się słusznie w literaturze, skutkiem prawnym umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku jeśli i taka decyzja pierwszoinstancyjna miałaby zostać zniweczona, konieczne byłoby jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie – wskazuje radca prawny. – Z uwagi na brak odniesienia się ustawodawcy do tej kwestii, w przyszłości przed sądami administracyjnymi stanie dość trudne zadanie określenia, czy „umorzenie postępowania w sprawie” wiąże się również z domniemanym skutkiem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, czy też jednak wywołuje jedynie skutek umorzenia bieżącego etapu postępowania, czyli wyłącznie postępowania odwoławczego. Osobiście skłaniam się do tej drugiej opcji, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie sposób wywodzić domniemanego uchylenia decyzji administracyjnej z nieprecyzyjnego przepisu ustawowego – mówi dr Gniady.
Przeciwnego zdania jest dr Marcin Włodarski, partner w kancelarii LSW Leśnodorski Ślusarek i Wspólnicy. – Umorzeniu, w wyniku noweli k.p.a., ulega zawsze postępowanie pierwszoinstancyjne. Nie ma możliwości, aby w wyniku nowelizacji k.p.a. umorzyć wyłącznie postępowanie drugoinstancyjne. Tym samym stosownie do art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji uchyli rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzy postępowanie przed organem I instancji – podkreśla dr Włodarski.
Sądy będą rozpatrywać czy umarzać
Nowelizacja bezpośrednio nie dotyka postępowań będących w sądach administracyjnych, ale i tu nie brakuje wątpliwości co do skutków, jakie nowe przepisy będą miały dla spraw na tym etapie. – Jeśli decyzja korzystna dla byłego właściciela zostałaby skutecznie zaskarżona np. przez gminę czy obecnych właścicieli, to teoretycznie sąd administracyjny w wyroku powinien uchylić decyzję organów administracji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. I w tym momencie wracamy do k.p.a. Przepisy w nowym brzmieniu mówią o tym, że nie wszczyna się postępowania po upływie 30 lat od wydania decyzji, żadnego. Powstaje więc pytanie, czy takie postępowanie po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny jest nowo wszczętym postępowaniem? Moim zdaniem nie powinno się go tak traktować – zastanawia się mec. Lucyna Dygas z kancelarii Porwisz i Partnerzy.
– Z drugiej strony mamy przepis przejściowy, który mówi o tym, że umarza się postępowania wszczęte po upływie 30 lat, które do wejścia w życie nowych przepisów nie są zakończone decyzję ostateczną. Jeśli spojrzelibyśmy na to zupełnie technicznie, to postępowanie wszczęte po uchyleniu decyzji nie jest ani nowo wszczętym, ani takim, które się nie zakończyło w chwili wejścia w życie ustawy. Można zatem rozważyć opcję, w której do postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji wyrokiem sądu administracyjnego nie stosowałoby się ani nowego art. 158 par. 3 k.p.a., ani przepisu przejściowego – mówi mec. Dygas. I dodaje, że w praktyce zdarzają się jeszcze decyzje częściowo korzystne, np. dla osób chcących odzyskać mienie, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego w nadziei na bardziej satysfakcjonujące rozstrzygnięcie.
– Ponieważ nie wiadomo, jaka interpretacja zostanie przyjęta, takie osoby zastanawiają się, czy nie cofnąć wniesionych skarg. Bo jeśli przyjmiemy, że przepis przejściowy nowelizacji k.p.a. ma zastosowanie do takich uchylonych decyzji, to paradoksalnie ewentualny wyrok uchylający decyzję organów administracji okaże się dla nich niekorzystny, nawet jeśli uzna ich racje. To są sytuacje, które teoretycznie w praworządnym państwie w ogóle nie powinny się zdarzyć – akcentuje prawniczka.
Ale jest też realny inny scenariusz. Zdaniem dr. Marcina Włodarskiego, jeśli zmiana przepisów nastąpiła na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to możliwe, że sąd uwzględniając skargę i zarazem – zgodnie z art. 145 par. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.
Etap legislacyjny
Ustawa wchodzi w życie 16 września br.