Nawet najbardziej pozytywna praktyka orzecznicza nie naprawi tego, co niemal ostatecznie przekreśla nowela k.p.a., czyli możliwości prawnego rozliczenia z przeszłością w zakresie stosunków własnościowych w Polsce.
Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego nie przestaje budzić kontrowersji i to nie tylko w kręgach prawniczych. Największy problem dostrzega się w art. 2 ust. 2 noweli, który 16 września 2021 r. doprowadzi do umorzenia z mocy prawa setek będących w toku postępowań. Prawnicy są tu zgodni, a w wielu opiniach i ekspertyzach można znaleźć już wiele praktycznych uwag o możliwości zaskarżenia nowych przepisów prawa do Trybunału Konstytucyjnego lub kierowanie skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Profesor Marcin Wiącek, RPO, zapowiedział, że rozważy zaskarżenie powyższego przepisu do TK. Przede wszystkim nie brakuje jednak głosów, że sądy (w ramach rozproszonej kontroli), w pierwszej kolejności sądy administracyjne, ocenią konstytucyjność noweli, a kolejne kroki pozwolą na dochodzenie roszczeń przed sądami powszechnymi, być może już po rozstrzygnięciach trybunałów – rodzimego lub europejskiego. Inni zauważają również problem z samym sposobem uchwalenia ustawy. Nowela k.p.a. znalazła się bowiem w bloku głosowań po słynnej reasumpcji głosowania nad wnioskiem o przerwę w obradach Sejmu. Nie sposób jeszcze stwierdzić, które rozwiązania praktyczne znajdą poparcie w sądach i pomogą w przywróceniu choć namiastki sprawiedliwości w sprawach reprywatyzacyjnych, dlatego warto zastanowić się nad racją, która stoi za dalszym jej dochodzeniem mimo przepisów noweli.
Tysiące spraw
Prawo nie znosi próżni, a w taką próżnię nowela wpycha tysiące spraw, które nigdy nie zostały rozpoczęte, oraz setki toczących się. Niewątpliwie jest to największy problem tej noweli, nie pozwólmy jednak, aby uciekło nam jej sedno. Stanowi ona przede wszystkim zerwanie z procesem rozliczenia się z przeszłością w sposób radykalny i niemoralny. Ustawa zakłada, iż okres 30 lat – przy braku kompleksowej ustawy reprywatyzacyjnej – był wystarczający do tego, aby w III Rzeczpospolitej skutecznie stwierdzić nieważność decyzji nacjonalizacyjnej i otrzymać zwrot majątku lub słuszne odszkodowanie za szkodę. To powoduje, że być może nawet najbardziej pozytywna praktyka orzecznicza nie naprawi tego, co w obecnym stanie niemal ostatecznie przekreśla nowela k.p.a., czyli możliwości prawnego rozliczenia z przeszłością w zakresie stosunków własnościowych w Polsce.
Złożone koncepcje prawnego rozliczenia z przeszłością i pojęcie sprawiedliwości transformacyjnej to proces społeczny, na który składają się środki podejmowane w trakcie transformacji ustrojowej w celu zmierzenia się z niedemokratyczną przeszłością. Wielu koncepcja ta (słusznie) kojarzy się z prawem karnym, rozliczeniem zbrodniarzy wojennych, czego najsłynniejszym przykładem były procesy norymberskie. Jednak nie tylko w sferze prawa karnego reżim niedemokratyczny posługuje się środkami niegodziwymi, często niemoralnym prawem, które mimo formalnego obowiązywania prawa dzięki ustanowieniu i ogłoszeniu go przez kompetentne organy jest oceniane negatywnie z perspektywy nowego, potransformacyjnego porządku prawnego. Rozliczenia z przeszłością mają stabilizować nowy porządek i posługują się nie tylko narzędziami prawnokarnymi, lecz także prawną restytucją, czyli przywracaniem stanów prawnych pożądanych z punktu widzenia nowego porządku (demokratycznego państwa prawa). Rozważania nad sprawiedliwością transformacyjną dotyczą zatem również restytucji mienia.
Ochrona własności
Ochrona prawa własności w PRL nie była realnie zapewniona, a masowa nacjonalizacja u początków państwa komunistycznego była nakierowana na zniszczenie niebezpiecznych dla reżimu grup społecznych: ziemian, właścicieli fabryk czy nawet rolników. We wszystkich cywilizowanych państwach własność prywatna jest gwarantowana nie tylko z uwagi na jej stabilizującą funkcję, wspomagającą przestrzeganie prawa przez posiadaczy nieruchomości, lecz również przez nierozerwalny związek własności z wolnością człowieka. Po transformacji ustrojowej w Polsce naturalnym oczekiwaniem społecznym było ustanowienie przepisów, które pozwolą na dochodzenie sprawiedliwości związanej z utratą „ojcowizny”. To właśnie dlatego należy uznać, iż istnieje zobowiązanie ciążące na władzy publicznej do przeprowadzenia sprawiedliwej restytucji własności prywatnej w ramach sprawiedliwości transformacyjnej. Przez ponad 70 lat realizacja tego zobowiązania była chaotyczna lub wręcz żadna. Brak kompleksowej ustawy reprywatyzacyjnej doprowadził do wykształcenia się w ramach obowiązujących od dawna instytucji prawnych (przede wszystkim stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych) linii orzeczniczych pozwalających na restytucję mienia przejętego na podstawie orzeczeń organów administracyjnych. Dziś, po zaledwie 30 latach od transformacji ustrojowej, państwo polskie zamyka ten proces, nie zważając na sprawiedliwość transformacyjną. W tym kontekście nowelę należy uznać za prawo niemoralne, a taka konstatacja powinna pomóc byłym właścicielom i ich spadkobiercom w dochodzeniu sprawiedliwości przed sądami mimo jej brzmienia.
Prawo międzynarodowe
Chcąc ocenić nowelę w kontekście sprawiedliwości transformacyjnej, trzeba by było poddać ją zarówno analizom konstytucyjnym, jak i prawnomiędzynarodowym, nie pomijając przy tym kontekstu historycznego tworzonego przez 30 lat nieudolnych prób uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę, że w obecnej sytuacji polityczno-prawnej w Polsce wielu byłych właścicieli zapowiada zwrócenie się po wyczerpaniu drogi krajowej ze skargą na negatywne skutki noweli do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, skupię się na jej międzynarodowym aspekcie. Nie ulega wątpliwości, że noweli k.p.a. można zarzucić naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka w związku z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Sama konwencja, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał w swoim orzecznictwie, nie jest narzędziem realizacji sprawiedliwości transformacyjnej (czy też historycznej), czy też sposobem naprawienia szkód, jakie powstały przed ratyfikowaniem konwencji. Odszkodowania zasądzane przez trybunał są ściśle powiązane z naruszeniem konwencji, a nie rozwiązaniem sporu powstałego na gruncie prawa krajowego. Z konwencji wywieść jednak można obowiązek zapewnienia przez państwo stronę konwencji ścieżki sądowej pozwalającej na ochronę prawa własności i mechanizmów pozwalających na dochodzenie roszczeń w przypadku jego naruszenia. Osoby, które korzystały lub mogły skorzystać ze środka w postaci możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, a którym nowela zamyka ścieżkę sądową, mogą poszukiwać ochrony prawnej na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 z uwagi na ingerencję przez Polskę w istniejący mechanizm prawny mający na celu ochronę własności. Mechanizm ten istniał i stanowił narzędzie prawne do restytucji mienia zagrabionego przed ratyfikacją konwencji, ale kształtującego prawa wielu obywateli już po jej ratyfikacji. To sprawia, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka może uznać własną właściwość czasową do oceny zgodności noweli k.p.a. z konwencją. Wyroki ETPC mogą zatem stanowić ważny czynnik w procesie dochodzenia sprawiedliwości po wygaszeniu roszczeń reprywatyzacyjnych. Dla przykładu, w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 27 maja 2001 r. (sygn. akt I ACa 8/11) uznano, że wyrok ETPC może stanowić prejudykat w postępowaniu krajowym w rozumieniu art. 4171 par. 1 k.c., ale jedynie dla stron postępowania przed tym trybunałem, czyli osób, które wniosły skargę przeciwko państwu polskiemu. Daje to nadzieję na dochodzenie słusznego odszkodowania za wywłaszczenie przed sądami krajowymi po uzyskaniu orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Nie może być zgody
Nad nowelą k.p.a. nie można przejść do porządku dziennego. Ustaw takich jak ta nie możemy pozostawiać bez reakcji, o ile dążymy do budowy demokratycznego państwa prawnego. W tej sprawie nawarstwia się wiele problemów polskiej transformacji ustrojowej (również przestępczości z reprywatyzacją w tle), ale nie wolno zapominać, iż pierwotną przyczyną jest nieudolność Polski w rozliczeniu się z przeszłością komunistyczną poprzez nieuchwalenie ustawy reprywatyzacyjnej. Obywatele, którzy zostali zmuszeni do rozpoczęcia restytucji mienia na ścieżce urzędowo-sądowej, zostali uwikłani w wieloletnie postępowania, których czas zakończenia trudno przewidzieć. To sprawia, że każda ingerencja ustawodawcy w tzw. sprawy reprywatyzacyjne bez zapewnienia innej ścieżki dochodzenia roszczeń (choćby części wartości znacjonalizowanej nieruchomości) będzie uznawana w Polsce i na świecie za prawo niemoralne. Jak wskazywał L.L. Fuller w „Moralności prawa”, jednym z podstawowych wymogów co do kształtu systemu prawa, jego wewnętrznej moralności, jest pewność i relatywna niezmienność w czasie. Prawo moralne cechuje zatem względna stabilność, a jakiekolwiek ingerencje ustawodawcy nie powinny odnosić się do stanów już istniejących. Zastosowanie przez polskiego ustawodawcę w noweli k.p.a. rozwiązań retrospektywnych – bez dostosowania przepisów przejściowych – to przejaw niskiej kultury prawnej i braku poszanowania dla praw człowieka (prawa własności, prawa do sądu) w Polsce. Władze w pośpiechu chcą zamknąć sprawę restytucji mienia bez zapewnienia ścieżki odszkodowawczej, a byłym właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom pozostaje liczyć na pozytywne rozstrzygnięcia sądów i trybunałów. Polska na uchwaleniu noweli tylko straci. Przypieczętowując krzywdę tysięcy obywateli, przyznaje się, że nie jest w stanie rozliczyć się z przeszłością na drodze stanowienia prawa pozytywnego, co sprawia, że konieczne staje się zwrócenie ku zasadom państwa prawa i samej idei prawa. Liczę, że zastosowanie tych zasad przyniesie choć namiastkę sprawiedliwości pokrzywdzonych poprzednim ustrojem.
