Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego nie zdaje egzaminu konstytucyjności. Narusza zasadę zaufania do państwa, zasadę praworządności. Dodatkowo sam tryb jej uchwalania i brak vacatio legis naruszają zasady poprawnej legislacji - mówi Marcin Włodarski, partner w kancelarii LSW Leśnodorski Ślusarek i Wspólnicy, doktor nauk prawnych. Specjalizuje się m.in. w prawie nieruchomości, prawie spółek i reprywatyzacji.
Prawnicy nie szczędzą słów krytyki wobec uchwalonej niedawno przez Sejm nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, za to spora część polityków chwali projekt i przedstawia go jako remedium na wszelkie zło reprywatyzacyjne. Skąd taka rozbieżność stanowisk?
Po raz kolejny mamy do czynienia z bezrefleksyjnym tworzeniem prawa przez posłów, w zupełnym oderwaniu od rzeczywistości. Faktycznie od co najmniej kilkunastu lat trwała dyskusja nad możliwością wprowadzenia przedawnienia „deliktów administracyjnych”, w szczególności w kontekście reprywatyzacji. Prawo administracyjne, w przeciwieństwie do prawa karnego i cywilnego, od swoich początków nie znało pojęcia przedawnienia w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Jeśli procedowana obecnie nowelizacja k.p.a. jest podsumowaniem tej naukowej (na razie) dyskusji, to dość osobliwym. Po prostu politycy chcieli bardzo pokazać obywatelom, że potrafią zakończyć reprywatyzację jedną, małą i dość krótką nowelizacją. Problem jest jednak na tyle złożony, że to za mało. Gdyby chciano zlikwidować reprywatyzację w ogóle, bo w polskim prawie nie ma takiego pojęcia jak „dzika reprywatyzacja”, wystarczyłaby nowelizacja ustaw materialnych, nie ustawy procesowej, np. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobne przepisy parlament wprowadzał przecież choćby w prawie budowlanym, specustawach, ustawie o scalaniu i wymianie gruntów oraz ustawie dotyczącej wspólnot gruntowych wsi – tam zresztą termin wynosi jedynie pięć lat. Osobną kwestią pozostałaby konstytucyjność tych zapisów.
Minister Sebastian Kaleta w jednym z wpisów na Twitterze stwierdził, że ustawa „kończy z dziką reprywatyzacją”. Rzeczywiście tak będzie?
Jeżeli nie będzie reprywatyzacji w ogóle, to w tym sensie wypowiedź ministra Kalety jest prawdziwa. Chociaż przecież nadal w toku będą postępowania prowadzone już po stwierdzeniu nieważności decyzji i to one są najbardziej społecznie problematyczne. Pytanie, czy właśnie o to chodziło Trybunałowi Konstytucyjnemu w wyroku z 2015 r.? Wystarczy przeczytać jego sentencję, z której jasno wynika, że TK stwierdził niekonstytucyjność art. 156 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w przypadku decyzji, które są podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. A są przecież takie, które nie stanowią podstawy nabycia prawa lub ekspektatywy. Choćby wszystkie negatywne decyzje dekretowe – odmowa ustanowienia prawa nie stanowi podstawy nabycia prawa lub ekspektatywy. A to właśnie postępowania dotyczące nieważności odmownych decyzji dekretowych inicjują postępowania reprywatyzacyjne. Z około 40 tys. postępowań dekretowych do 1970 r. zakończono ponad 90 proc. Ale one odżyły po 1990 r. właśnie w wyniku masowego stwierdzania nieważności rozstrzygnięć dekretowych. Alternatywa dla posłów była więc jedna – zlikwidować reprywatyzację w całości.
Pamiętajmy jednak, że nowelizacja blokuje możliwość inicjowania nowych postępowań nieważnościowych, ale nie odnosi się do postępowań reprywatyzacyjnych prowadzonych już po uzyskaniu nieważności decyzji dekretowych. Samo stwierdzenie nieważności decyzji nie było tak uciążliwe dla lokatorów jak fizyczne oddanie budynków w ramach postępowań prowadzonych po stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowych.
Jak rozwiązania proponowanej nowelizacji realnie wpłyną na sytuację osób próbujących odzyskać mienie, którego pozbawiono ich np. na mocy dekretu warszawskiego?
Nowelizacja nie wpłynie w żaden sposób na sytuację osób, które zakończyły etap stwierdzania nieważności decyzji i teraz na nowo rozpatrywane są ich wnioski. Zablokowane zostanie jednak inicjowanie nowych postępowań nieważnościowych i nastąpi umorzenie już prowadzonych. O ile można uznać, że blokując nowe postępowania nieważnościowe, ustawodawca kieruje się jakąś logiką, o tyle nakaz umarzania postępowań będących w toku godzi we wszystkie znane mi standardy prawne. Posłowie chyba żyją w swojej bańce i rzeczywiście wierzą, że postępowanie administracyjne trwa miesiąc od jego wszczęcia, a w sprawach szczególnie skomplikowanych trwa dwa miesiące. Rzeczywistość jest zupełnie inna. Standard długości postępowań nieważnościowych to co najmniej kilka lat, a znam takie – do tego zakończone stwierdzeniem nieważności decyzji, a więc zasadne – które trwało ponad 20 lat. Dlatego uważam, że nakaz umarzania prowadzonych już postępowań administracyjnych jest skandaliczny i oczywiście niekonstytucyjny jako godzący w podstawowe prawa obywatelskie.
Prawnicy podkreślają, że nowelizacja wpłynie nie tylko na kwestie reprywatyzacyjne. Jakie jeszcze sprawy będą nią objęte?
Nowelizacja dotyczy wszystkich rozstrzygnięć wydanych więcej niż 10 lat temu. Czyli wszystkie decyzje wydane przed 2011 r. nie będą mogły być unieważniane, a umorzone zostaną wszystkie postępowania dotyczące decyzji wydanych przed 1991 r. Poza typowo reprywatyzacyjnymi kwestiami wystarczy wspomnieć choćby decyzje dotyczące ustalenia lub odmowy ustalenia emerytury, renty, decyzje dotyczące aktów stanu cywilnego, decyzje dotyczące przydziału lokali socjalnych, podziału nieruchomości, decyzje komunalizacyjne, uwłaszczeniowe.
Szczególnie ciekawie wygląda tu kwestia bardzo dużej grupy decyzji administracyjnych wydawanych w latach 80. XX w., gdy aparat partyjno-państwowy zorientował się, że kończy się system socjalistyczny, a niedługo narodzi się kapitalizm. Wtedy to masowo przekazywano decyzjami majątek państwowy w ramach tzw. uwłaszczenia w sposób nie zawsze w pełni zgodny z procedurą administracyjną. To był moment, kiedy państwo wyzbywało się majątku i przekazywało go nie tylko przedsiębiorstwom państwowym, lecz także choćby klubom sportowym, stowarzyszeniom, fundacjom. Po utworzeniu samorządu terytorialnego przekazywano też majątek państwowy samorządom. Po latach często okazuje się, że te decyzje powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, bo były wadliwe i zamiast przekazać nieruchomość uzdrowisku, przekazano ją fundacji, a szkoła lub przychodnia zamiast samorządowi gminnemu została przekazana województwu.
Czy nowe przepisy z mocy prawa spowodują umorzenie – poza toczącymi się postępowaniami o unieważnienie przed organami administracyjnymi, jeśli minęło więcej niż 30 lat od wydania decyzji – także postępowań sądowych?
Tu ustawodawca zapomniał o prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta luka prawna może doprowadzić do sytuacji, gdy wyrok uchylający z powodów formalnych decyzję administracyjną korzystną dla wnioskodawcy będzie skutkował koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro już dziś sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, może umorzyć jednocześnie to postępowanie, to postępowania sądowoadministracyjne będą masowo umarzane. Zresztą znając niechlubną praktykę ekspresowych nowelizacji prawa, najpewniej czeka nas nowelizacja prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Posłom chodzi przecież o to, żeby poumarzać wszystkie postępowania nieważnościowe.
Wybiegając trochę w przyszłość, czy sądzi pan, że takie rozwiązania można byłoby uznać za zgodne na przykład z konstytucją?
Oczywiście takiej oceny może dokonać jedynie Trybunał Konstytucyjny, jednak moim zdaniem ta nowelizacja nie zdaje egzaminu konstytucyjności. Narusza zasadę zaufania do państwa, zasadę praworządności. Dodatkowo sam tryb uchwalania nowelizacji i brak vacatio legis naruszają zasady poprawnej legislacji. Niestety, ale przywykliśmy do nagłych, szybkich nowelizacji, które psują prawo. Poza tym ograniczając prawa obywateli, musimy liczyć się ze składaniem licznych skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wypłatą sowitych odszkodowań z tego tytułu.
W jaki sposób można było lepiej przenieść wyrok TK na grunt prawny tak, by stworzyć prawidłową regulację?
Najwłaściwszą regulacją byłoby umożliwienie w każdym wypadku, niezależnie od cezury czasowej, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których sąd nie stwierdził nieważności decyzji (upływ czasu od daty jej wydania). Oznaczałoby to, że nie przedawniałyby się delikty administracyjne i nadal istniałaby odpowiedzialność odszkodowawcza organu, który ją wydał. A z drugiej strony odeszlibyśmy od fizycznego eliminowania decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, co powodowało często trudne do przewidzenia skutki przy ponownym rozpoznaniu wniosku.
Czy nadal potrzebujemy pełnej ustawy reprywatyzacyjnej?
Czas na kompleksową ustawę reprywatyzacyjną minął jakieś 30 lat temu. Obecnie powinniśmy iść w drogę administracyjnych odszkodowań za delikty administracyjne. I to nie sądy cywilne, ale właściwe organy administracyjne powinny ustalać odszkodowania, zapewne w formie pieniężnej, choć ograniczone kwotowo maksymalnym pułapem, na warunkach określonych w ustawie, która byłaby jedynie regulacją w sprawie wypłaty zadośćuczynienia za utracony majątek, a nie pełną rekompensatą utraconego majątku. Sądy cywilne, obciążone bieżącymi sprawami, nie są przystosowane do prowadzenia tego typu spraw, nie znają ich specyfiki i przykładają współczesne normy prawne do stanów faktycznych zaistniałych kilkadziesiąt lat temu. Trudno wymagać, aby sędzia sądu rodzinnego w pełni rozumiał meandry reprywatyzacji – a to właśnie spowodowało ustanawianie kuratorów dla nieznanych z miejsca pobytu 160-latków, bo ani oni, ani ich rodziny nie odpowiedziały na ogłoszenie zamieszczone w prasie czy internecie.
Kontrowersyjna nowelizacja
Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego zakłada, że nie będzie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej (nawet wydanej z rażącym naruszeniem prawa), jeśli od jej wydania upłynęło dziesięć lat. Ten okres będzie można skrócić, jeśli organ dojdzie do wniosku, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ile dokładnie, tego w projekcie nie sprecyzowano. Jeśli od wydania decyzji minęło 30 lat, postępowań nieważnościowych w ogóle nie będzie można wszczynać, a te, które się toczą, zostaną bez wyjątków umorzone z mocy prawa. Objęłoby to również część postępowań, w których udział mają sądy administracyjne. Takie sprawy również zostałyby umorzone, jeśli trwają nadal (np. wskutek uchylenia decyzji przez sąd), a decyzja została wydana ponad 30 lat temu.
Przepisy mają wejść w życie po 30 dniach od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Nowelizacja została uchwalony przez Sejm i przekazana do dalszych prac w Senacie. W jutrzejszym głosowaniu senatorowie zadecydują o jej dalszych losach.
