Uznaliśmy (choć politycy czasem próbują przedstawiać to inaczej) prymat prawa wspólnotowego nad krajowym. Pani twierdzi, że są problemy ze zrozumieniem wspólnego prawa. Skąd one wynikają?
Powodów jest wiele. Wymienię tylko trzy. Po pierwsze, charakter prawa unijnego, które z jednej strony jest autonomiczne, a z drugiej staje się integralną częścią zróżnicowanych systemów prawa państw członkowskich. Prawo UE tworzy własne autonomiczne pojęcia, ale podlega też wpływom tradycji i kultur prawnych państw członkowskich. Nie zawsze jest jasne, czy unijnym wyrażeniom nadawać znaczenie krajowe czy unijne.
dr Agnieszka Doczekalska, Katedra Prawa Międzynarodowego i Prawa Unii Europejskiej Akademii Leona Koźmińskiego / Materiały prasowe
Po drugie, złożony proces legislacyjny, podczas którego ścierają się różne interesy. Prawo wtórne UE tworzone jest przez trzy instytucje. Proces legislacyjny inicjuje Komisja Europejska stojąca na straży interesów Unii Europejskiej. Jej wniosek legislacyjny jest przekazywany Parlamentowi oraz Radzie, które muszą zgodzić się co do treści aktu prawnego, jeśli ma on zostać przyjęty. W Parlamencie, w którym tak jak w parlamentach narodowych istnieją różne ugrupowania i frakcje polityczne, zasiadają przedstawiciele obywateli UE, a w Radzie zgromadzeni są przedstawiciele państw członkowskich, których interesy nie zawsze są zbieżne. Z uwagi na te rozbieżności niekiedy jedynym sposobem osiągnięcia porozumienia jest posłużenie się nieprecyzyjnymi i nieostrymi wyrażeniami.
Trzecim powodem trudności ze zrozumieniem prawa UE jest jego wielojęzyczność. Unijne rozporządzenia i dyrektywy sporządzane są w 24 językach, a Trybunał Sprawiedliwości nakazuje ustalać znaczenie unijnych przepisów w świetle wszystkich wersji językowych. Wielojęzyczność unijnego prawa jest wyzwaniem zarówno podczas jego tworzenia, jak i jego interpretacji. Mimo że wersje sprawdzane są przez unijnych prawników – lingwistów pod względem ich zgodności, może się zdarzyć, że przepisy w różnych językach okażą się rozbieżne.
Jaka jest droga ustalenia właściwego znaczenia zapisu?
W razie uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych sądy krajowe mogą zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. Pytania te dotyczą niejednokrotnie sytuacji, w których trudno ustalić, czy dane wyrażenie rozumieć tak jak wyrażenie prawa krajowego, czy należy nadać mu znaczenie unijne, jednolite we wszystkich państwach członkowskich. Z pytaniami o wykładnię prawa unijnego sądy występują do trybunału również w przypadku rozbieżności między wersjami językowymi.
W jakich gałęziach prawa takie „niezrozumienie” pojawia się najczęściej?
Nie mam danych liczbowych, które potwierdziłyby, w jakich gałęziach prawa najczęściej pojawiają się trudności w wykładni prawa unijnego lub jego tworzeniu, jednak pierwsza moja myśl to prawo prywatne (cywilne), ponieważ jego kształtowanie ma długą tradycję. W niektórych państwach członkowskich wciąż obowiązują kodeksy cywilne z XIX w., jak chociażby, oczywiście wielokrotnie zmieniany, Kodeks Napoleona z 1804 r. Poza tym ta długa tradycja nie jest jednolita dla wszystkich państw członkowskich. Niektóre rozwiązania prywatnoprawne sięgają prawa rzymskiego, które często nie są znane prawu common law w Irlandii i Wielkiej Brytanii, która co prawda wystąpiła z Unii, ale przez ponad 40 lat była jej członkiem i miała wpływ na kształtowanie unijnego prawa. Z jednej strony długa tradycja pozwoliła wykształcić pojęcia prawne o wspólnym jądrze znaczeniowym. Na przykład umowa jest pojęciem znanym we wszystkich państwach członkowskich i ma podobne, jednak nieidentyczne znaczenie. Dlatego „niezrozumienie” może wynikać z tego, że pojęciom prawnym prawa unijnego przypisuje się znaczenie krajowe. Unijny prawodawca ma tego świadomość i niekiedy wyraźnie (w motywach rozporządzenia lub dyrektywy) zwraca uwagę na to, że dane pojęcie „niekoniecznie powinno być interpretowane w sposób przyjęty w prawie krajowym”. Takim sformułowaniem posłużono się w odniesieniu do culpa in contrahendo (winy w kontraktowaniu) w rozporządzeniu 864/2007 (Rzym II). W tym samym rozporządzeniu prawodawca zwraca uwagę na to, że różnie definiowane w poszczególnych państwach członkowskich pojęcie zobowiązań pozaumownych jest pojęciem autonomicznym prawa UE, należy zatem nadawać mu jednolite znaczenie. Kompetencje instytucji UE w zakresie prawa prywatnego są jednak bardzo ograniczone. Wspomniane rozporządzenie Rzym II dotyczy prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych, zatem wskazuje, które prawo krajowe należy stosować, a nie jak regulować te kwestie w prawie UE. Obszary pozostające w kompetencji Unii mogą jednakże oddziaływać na prawo cywilne państw członkowskich. Na przykład transpozycja dyrektyw w zakresie prawa ochrony konsumentów w prawie polskim wprowadziła zmiany do kodeksu cywilnego.
Zna pani przypadki, kiedy język prawa wpływał bezpośrednio na obywatela?
Mogą tak działać różnice między wersjami językowymi unijnych aktów prawnych, zwłaszcza wówczas gdy obywatel posługuje się swoją wersją, która jest rozbieżna z innymi. Nie zawsze te rozbieżności dotyczą pojęć prawnych. Na przykład holenderski hodowca Dirk Endendijk był przekonany, że nie łamie unijnego prawa, trzymając cielęta na uwięzi za pomocą sznura, gdyż wersja holenderska posługiwała się wyrazem „kettingen” (łańcuchy). Przepisy unijnej dyrektywy miały na celu wprowadzenie zakazu trzymania cieląt na uwięzi. TSUE zatem musiał dokonać wykładni słowa „uwiązać”. Nie oparł się tylko na wersji niderlandzkiej, lecz zinterpretował przepis w świetle wszystkich wersji językowych, z których nie wynikało, że zakaz może zostać wyłączony w przypadku zastosowania innego niż łańcuch materiału do uwiązania.
Czy widzi pani jakiś sposób, by ujednolicić rozumienie przepisów? Nie da się tego nadrobić przy procesie implementacji przynajmniej tych przepisów, które jej wymagają? A może to kwestia wykładni i w doktrynie, i w praktyce sądowej? Czy należałoby podjąć kroki zaradcze na poziomie instytucji UE?
Reguły wykładni wymagają, aby prawo UE interpretować i stosować jednolicie we wszystkich państwach członkowskich. Wyjątkowo przepisy prawa unijnego wyraźnie nakazują, aby określonemu terminowi nadawać znaczenie krajowe (np. terminy „pracownik”, „stosunek pracy”, „umowa o pracę” w dyrektywie Rady 2001/23/WE). Jeszcze rzadziej akty unijne wyjaśniają, że dane pojęcie jest pojęciem autonomicznym prawa UE, tzn. takim, które ma jednolite unijne znaczenie. Tłumacze unijni są świadomi reguły jednolitej i autonomicznej wykładni i uwzględniają ją, redagując teksty. Unikają np. sformułowań zbyt ściśle związanych z krajowymi systemami prawnymi. Dlatego „identity card” tłumaczą w dyrektywie na polski nie jako „dowód osobisty”, lecz „dowód tożsamości”, a „transaction” jako „transakcję”, a nie „umowę”. Unijne instytucje podjęły wiele kroków, aby zapewnić spójność prawa i umożliwić jego jednolitą wykładnię. Na przykład powołano bazę terminologiczną IATE (https://iate.europa.eu/), którą cały czas tworzą i uzupełniają osoby zajmujące się redagowaniem przepisów prawa unijnego. Baza jest ogólnodostępna i z pewnością pomaga zachować spójność terminologiczną unijnych przepisów. Inny przykład to weryfikacja wersji językowych przez prawników – lingwistów, którzy m.in. sprawdzają, czy wersje przyjmowanych aktów prawnych są ze sobą zgodne i niosą te same treści.
Czy w ogóle można połączyć systemy prawne w poszczególnych krajach? Czy trzeba założyć, że niektóre muszą się nagiąć?
Pamiętajmy o motcie Unii Europejskiej: „Zjednoczona w różnorodności”. Osiąganie wspólnych celów jest możliwe tylko wtedy, gdy weźmiemy pod uwagę różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi oraz ich systemami i tradycjami prawnymi. Wyrazem ujednolicania prawa w taki sposób jest posłużenie się dyrektywą – aktem prawnym, który wiąże państwa członkowskie co do rezultatu, który ma zostać osiągnięty. Natomiast wybór sposobu i formy realizacji celów jest pozostawiony państwom członkowskim. Naginanie systemów prawnych nie jest efektywne. Może prowadzić do tego, że określone przepisy będą obowiązywać, ale de facto będą martwe.
Czy według pani w Polsce jest zaufanie do prawa UE? A jeśli tak, to czy w świetle pani konstatacji nie jest ono na wyrost?
Badania opinii społecznej są w gestii socjologów. Nie prowadziłam badań w tym zakresie. Mogę jedynie mówić o własnych odczuciach i wydaje mi się, że zaufanie Polaków do prawa UE nie jest na wyrost. Przeciwnie, jest niesłusznie ograniczone. Może wynikać to z niedostatecznych lub błędnych informacji o funkcjonowaniu Unii, jej instytucji i prawa. Zresztą dla mnie samej powodem zajęcia się naukowo tworzeniem i wykładnią prawa UE była chęć zrozumienia, jak to w ogóle jest możliwe, że prawo jest tworzone w 24 językach, a następnie jednolicie rozumiane i stosowane w odmiennych systemach prawnych państw członkowskich. Podczas badań zaskoczeniem była dla mnie obserwacja, że mimo stosowania angielskiego jako lingua franca wielojęzyczność zapewniana przez ustne i pisemne tłumaczenia jest obecna – na tyle, na ile jest to możliwe – niemal na każdym etapie tworzenia prawa. Poza tym tłumacze i prawnicy – lingwiści pracują z ogromnym zaangażowaniem i poczuciem misji, aby zapewnić jak najwyższej jakości i zgodne ze sobą wersje językowe. Rozbieżności pojawiają się zaskakująco rzadko, a jeśli nawet wystąpią, to nie zawsze powodują wątpliwości interpretacyjne. Zatem ta mission impossible, jaką jest tworzenie jednolitego prawa w 24 językach, jest z powodzeniem realizowana przez unijne instytucje. W tym zakresie możemy im zaufać.
Rozmawiał Maciej Weryński