Szymaniak: Rzecznik z wozu, władzy lżej [OPINIA]

Trybunał Konstytucyjny pochylił się z troską nad obywatelami, którzy nie rozumieli, jaki status może mieć rzecznik praw obywatelskich po upływie kadencji. Czwartkowym wyrokiem postanowił zlikwidować tę dojmującą niepewność prawa i obwieścić urbi et orbi, że gdy dotychczasowemu rzecznikowi kadencja się skończy, a nie wyłoniono jego następcy, to ombudsmana po prostu nie ma.

Nikt chyba nie ma najmniejszych wątpliwości, że nawet dla posłów, którzy zaskarżyli przepis, zgodnie z którym dotychczasowy RPO pełni swoją funkcję do czasu objęcia stanowiska przez swego następcę, najważniejszym – i jedynym – powodem była po prostu chęć pozbycia się dr. hab. Adama Bodnara. Wszak do tej pory żaden dotychczasowy rzecznik – z wyjątkiem tragicznie zmarłego prof. Janusza Kochanowskiego – nie złożył urzędu równo z końcem kadencji i nikt nie kwestionował jego umocowania do wykonywania kompetencji pomiędzy kadencjami. To wszystko jest dla wszystkich oczywiste, piszę o tym tylko po to, by zwrócić państwa uwagę na to, jaką aberracją jest zajmowanie się przez posłów i trybunał tą sprawą w czasie, gdy do rozwiązania jest mnóstwo innych, o wiele bardziej palących problemów.

No ale stało się. Trybunał postanowił zakończyć mało śmieszną zabawę z wyznaczeniem terminu rozpoznania sprawy tylko po to, by go w ostatniej chwili zrzucić z wokandy (doprawdy, nawet dzieci wiedzą, że ten sam dowcip za dziewiątym razem jest już tylko żenujący) i sprawę rozpoznać. Acz i tu nie obyło się bez wątków humorystycznych, np. wtedy, gdy podczas ogłaszania uzasadnienia wyroku TK ustami Stanisława Piotrowicza zaznaczył, że „sprawa, w której zapadł wyrok, nie dotyczy ani konkretnego rzecznika praw obywatelskich, ani urzędu RPO jako takiego”.

Adam Bodnar nie będzie już RPO

Zobacz również

Trybunał nie zaskoczył

Wyrok był z góry do przewidzenia. Trybunał uznał, że art. 3 ust. 6 ustawy o RPO, na którego podstawie wykonuje on swoje obowiązki do czasu objęcia ich przez nowego rzecznika, „wprowadza nieznaną konstytucji i niesprecyzowaną w żaden sposób instytucję pełniącego obowiązki RPO, której nie ogranicza czasowo ani przedmiotowo”.

Uczestniczący w postępowaniu przed TK Adam Bodnar mówił o konstytucyjnej zasadzie ciągłości funkcjonowania konstytucyjnych organów państwa, ale te argumenty nie mogły paść na podatny grunt w momencie, gdy trybunalskie głowy pochłonięte były prawie w całości ograniczeniem z art. 209 konstytucji, w którym stoi, że kadencja RPO trwa pięć lat. Pięć to pięć, czego tu nie rozumieć? Co prawda można by pomyśleć, mając na myśli inną „piątkę” – mianowicie art. 5 Konstytucji RP, w którym Rzeczpospolita zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela – że musi istnieć organ, dzięki któremu przepis ten nie będzie tylko pustą deklaracją. Okazuje się, że niesłusznie.

Otóż zdaniem trybunału „Założenie racjonalności prawodawcy nakazuje uznać, że tam gdzie nieprzerwane funkcjonowanie urzędu jest niezbędne dla państwowości, tam przepisy tę ciągłość zapewniające mają rangę konstytucyjną. W pozostałych sytuacjach sprawa ta pozostaje jedynie określona ogólnymi ramami czasowymi jak w przypadku długości kadencji RPO”. Skoro zatem ustawodawca konstytucyjny nie określił tego wyraźnie, widać ten urząd nie jest taki niezbędny. Z punktu widzenia władzy na pewno…

W innym miejscu Stanisław Piotrowicz przyznawał jednak, że biorąc pod uwagę kompetencje i uprawnienia rzecznika, „jest on kluczowym organem mającym w zamierzeniu wspomagać obywateli, którzy tego wsparcia potrzebują najbardziej, gdyż są wobec państwa i jego działań zagubieni, bezradni, potencjalnie pokrzywdzeni”. Zaraz potem szybciutko jednak dodał, że zwracający się o pomoc do rzecznika zakładają, że ich wnioski i prośby zostaną załatwione przez organ faktycznie dysponujący pełnomocnictwami do działania, których termin nie upłynął. Podobnie domniemywać mogą sądy, przed którymi RPO występuje, a także uczestniczy w poszczególnych postępowaniach.

„Umożliwienie jakiemukolwiek obywatelowi kwestionowania nie tylko kompetencji rzecznika do przystąpienia do danej sprawy, ale jego statusu jako RPO, prowadzi do naruszenia przez ten przepis zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady legalizmu” – stwierdził TK.

Nie mam pojęcia, ile – i czy w ogóle – jest w Polsce ludzi, którym kwestia kompetencji RPO do działania w ich sprawie po upływie kadencji spędza sen z powiek. Wiem natomiast, że w 2020 r. 72 tys. osób, czyli o 20 proc. więcej niż rok wcześniej, szukało w tej instytucji pomocy. Zgłaszali się, owszem, z problemami wynikającymi z obostrzeń wprowadzonych z powodu epidemii, nierównego traktowania w udzieleniu pomocy z tarcz antykryzysowych, z wnioskami o wniesienie skarg kasacyjnych w sprawach o eksmisję, alimentacyjnymi, dotyczącymi wsparcia dla niepełnosprawnych, niesłusznie skazanych i z całym spektrum ludzkich problemów i dramatów, jakie można sobie wyobrazić. Żadne zgłoszenie nie dotyczyło obawy o status i kompetencje rzecznika i np. jego umocowanie w postępowaniach sądowych z udziałem RPO. Przynajmniej w liczącym ponad 400 stron sprawozdaniu z działalności rzecznika niczego takiego nie znalazłem.

Status i kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na obsadzenie go sędziami dublerami i wyłonioną w nieprawidłowej procedurze prezes, są natomiast podważane powszechnie i nagminnie. I gdyby w cytowanym powyżej fragmencie uzasadnienia zmienić słowo „Rzecznik” np. na „sędzia TK” albo „sędzia Izby Dyscyplinarnej” czy nawet „sędzia powołany przez nową KRS”, można by uznać, że trybunał chce naprawdę rozwiązywać realne problemy obywateli.

Armagedon odroczony

W tym miejscu i tak trzeba zaznaczyć pewien progres w orzeczniczych standardach trybunału. Postanowił on bowiem łaskawie odroczyć wejście w życie orzeczenia na trzy miesiące, dzięki czemu nie sparaliżował funkcjonowania instytucji RPO od razu. Warto to docenić, bo tym razem kancelaria premiera, pod którą podlega Rządowe Centrum Legislacji, opublikowała wyrok natychmiast.

Zastanawiam się tylko, jak można to orzeczenie wykonać. Wszak trybunał powiedział, że konstytucja nie zna pojęcia osoby pełniącej obowiązki rzecznika. Nie można więc po prostu uchwalić nowelizacji ustawy o RPO wprowadzającej taką funkcję na czas pomiędzy kadencjami poszczególnych ombudsmanów.

– To niekoniecznie musi być osoba pełniąca obowiązki rzecznika. Można przyjąć, że ustawodawca stworzy jakąś inną konstrukcję. Jaką, to z wyroku nie wynika – mówi nam prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. – W świetle tego orzeczenia ustawodawca powinien zmierzać w stronę sposobu wskazania kogoś, kto pełniłby tę funkcję, nie będąc rzecznikiem. A wtedy zadania takiej osoby powinny sprowadzać się co najwyżej do bieżącego zarządzania urzędem. Co będzie oznaczać, że nie ma żadnego podmiotu funkcjonującego w charakterze gwaranta praw i wolności jednostki – dodaje prof. Piotrowski.

Nie ma przecież gwarancji ani co do tego, że parlament w ciągu najbliższych trzech miesięcy porozumie się w sprawie wyłonienia nowego RPO, ani co do tego, że sytuacja, w której nowy rzecznik nie zostanie wybrany przed upływem kadencji starego, nie powtórzy się w przyszłości. A u bram czekają już analogiczne problemy związane z prezesem Najwyższej Izby Kontroli oraz Narodowego Banku Polskiego, bo trybunał zasygnalizował Sejmowi konieczność zmiany również w tym zakresie. W ten sposób, przy odrobinie złej woli pomieszanej z brakiem skłonności do kompromisu klasy politycznej, można sukcesywnie doprowadzać do paraliżu kolejnych konstytucyjnych organów państwa albo do ich przejmowania z obchodzeniem konstytucji.

Propozycja zbyt racjonalna

Sejm powołał RPO. To poseł PiS Bartłomiej Wróblewski

Jak jednak zauważa prof. Marek Zubik, sędzia TK w stanie spoczynku, ale też były zastępca RPO, jest światełko w tunelu. Można mianowicie znowelizować ustawę o RPO w ten sposób, by określić, że w okresie „bezkrólewia” obowiązki RPO pełni najstarszy stażem zastępca RPO. Wówczas po pierwsze zapewniałoby to ciągłość funkcjonowania organu, po drugie czyniłoby zadość przepisowi konstytucji, który stwierdza, że RPO jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Zastępców RPO nie powołuje już natomiast marszałek Sejmu, tylko sam RPO. Nie prowadziłoby to także do ominięcia konstytucji poprzez np. wybór „tymczasowego” ombudsmana tylko przez jedną izbę parlamentu, wskazanie przez prezydenta czy w drodze konkursu dla gości na weselu prezesa TVP.

To rozwiązanie ma jednak pewne podstawowe wady. Po pierwsze jest racjonalne, a po drugie nie pozwoliłoby na polityczne zawłaszczenie instytucji, która ma patrzeć władzy na ręce. A przecież wszyscy wiemy, że właśnie po to była cała ta hucpa z trybunałem.