Sukcesem ustawy byłoby stworzenie takich rozwiązań, by jak najwięcej spraw kończyło się już w pierwszym kroku, tj. by obywatel na swój wniosek dostawał szybką i jednoznaczną odpowiedź
Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest często wykorzystywana do prywatnych celów, a nie dbałości o sprawy publiczne. Czy tak powinna wyglądać transparentność życia publicznego?
Za sprawą pierwszej prezes Sądu Najwyższego odżyła w Polsce dyskusja o jawności. Małgorzata Manowska złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o uznanie niekonstytucyjności części uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzi, że nieprecyzyjnie definiuje ona m.in. takie terminy jak: „osoby pełniące funkcje publiczne”, „związek z pełnieniem funkcji publicznych”, „władze publiczne”. Stawia także zarzut, że ustawa „zawiera istotną lukę w postaci braku uwzględnienia udziału osoby, o której informacja podlega udostepnieniu” i nie reguluje kwestii anonimizacji. Wniosek spotkał się ze zmasowaną krytyką i zarzutami chęci ograniczenia dostępu do informacji, zamachu na jawność życia publicznego czy wręcz o zagrożeniu demokracji. Tymczasem spora część zarzutów stawianych przez prezes SN jest warta co najmniej rzetelnej analizy. Sprowadzenie dyskusji do emocjonalnych zarzutów i chwytliwych haseł pokazuje niski poziom debaty publicznej w Polsce.
Dyskusja o jawności w Polsce zbyt często przebiega według uproszczonych schematów i z góry rozpisanych ról. Oto z jednej strony są obrońcy jawności, którzy niczym szlachetne westalki strzegą świętego ognia transparentności. Z drugiej zła administracja brukająca swoją złą wolą ideę jawności życia publicznego. W mediach dominują głosy osób z organizacji pozarządowych zainteresowanych tą kwestią, dyskusja jest więc jednostronna i zarazem zubożona.
Wady ustawy
Ustawa o dostępie do informacji publicznej rzeczywiście ma liczne wady, które wymagają ingerencji ustawodawcy. Prawodawca nie zechciał zdefiniować wielu kluczowych pojęć dla jej stosowania. W efekcie zastępują go sądy. Obywatel, który sięgnie po raz pierwszy po tekst ustawy, zostanie pozostawiony z licznymi pytaniami i wątpliwościami. Chcąc ją stosować, szybko orientuje się też, że oprócz ustawy nie mniej ważne jest bogate orzecznictwo. Nie tylko określa ono pojęcia występujące w ustawie, lecz także stwarza nowe, nieznane ustawie rozwiązania. To sądy tłumaczą, jak rozumieć pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czym jest informacja przetworzona i dokument wewnętrzny (choć takiego pojęcia w ustawie nie znajdziemy).
Efektem tej prawotwórczej działalności sądów jest stan rzeczy, w którym w pewnych aspektach ustawa wydaje się zaledwie przypisem do orzeczeń. Sądowoadministracyjne stosowanie ustawy oddaliło się od wykładni językowej. Bogactwo i różnorodność orzecznictwa (tylko do art. 1 ustawy można znaleźć około 8 tys. orzeczeń) oraz sprzeczne linie orzecznicze zmieniające się w czasie sprawiają, że ustawa przestaje być czytelna dla obywatela nieposiadającego wykształcenia prawniczego. A przecież to przede wszystkim jemu ma służyć dostęp do informacji publicznej i to on powinien bez kłopotu móc stosować ją w codziennym życiu. To z jego perspektywy należy patrzeć na stosowanie ustawy.
Żonglerka orzecznictwem i argumentacją prawniczą sprzyja silniejszym podmiotom. W tym przeciąganiu liny ginie idea jawności i sens dostępu do informacji publicznej, a wygrywa częstokroć partykularny interes niemający nic wspólnego z dbałością o życie publiczne. Nie zawsze też, wbrew pozorom, silniejszą stroną jest instytucja publiczna. Częstokroć to właśnie administracja jest na słabszej pozycji, chociażby ze względu na ograniczone zasoby i mało atrakcyjne dla specjalistów wynagrodzenia.
Pozorne odformalizowanie trybu dostępu do informacji publicznej szybko staje się w praktyce fikcją. Cóż z tego, że można złożyć wniosek anonimowo przez e-mail, jeśli stojący po drugiej stronie, znający się na prawie urzędnik szybko znajdzie akurat te orzeczenia, które pozwolą mu pozbyć się natręta? Ten może oczywiście znaleźć inną, korzystną dla siebie linię orzeczniczą i argumentować, że to on ma rację. W praktyce jednak przeciętny obywatel nie ma ani czasu, ani kompetencji, by walczyć o informację. Cóż mu po anonimowości, skoro wystarczy uznać, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, zażądać uzasadnienia wniosku i podpisu.
Twierdzenie, że można skierować sprawę do sądu i tam zawalczyć o dostęp do informacji, jest także mało umocowane w znajomości realiów. Cóż obywatelowi po odformalizowanym dostępie; skoro w wyniku niejasnej ustawy na koniec i tak musi walczyć o informację w mocno sformalizowanym postępowaniu sądowym. W większości sytuacji obywatele po prostu zrezygnują, uznając drogę sądową za długą i niepewną. Wybierając ją, obywatel musi zrezygnować z anonimowości. W dodatku uzyskana po miesiącach czy latach batalii sądowej informacja przestaje mieć jakikolwiek walor praktyczny.
Sukcesem ustawy byłoby zatem stworzenie takich rozwiązań, by jak najwięcej spraw kończyło się już w pierwszym kroku, tj. by obywatel na swój wniosek dostawał szybką i jednoznaczną odpowiedź. Bez względu na to, czy byłaby to odpowiedź pozytywna czy negatywna. Pewność, że odpowiedź jest zgodna z prawem, buduje zaufanie do państwa.
To niejednoznaczność rodzi kłopoty ze stosowaniem ustawy. Dlatego też we wniosku do TK tak mocno akcentowana jest kwestia nieskonkretyzowania pojęć stosowanych w ustawie. Precyzyjne określenie pojęć jak chociażby: „osoby pełniące funkcje publiczne” czy „związek z pełnieniem funkcji publicznych” będzie służyło jawności. To obecna sytuacja jest niewłaściwa. Słusznie zatem pierwsza prezes SN zauważa: „Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw”. Podkreśla też, że przepisy „utraciły przymiot pewności prawa, skoro podlegają niezwykle szerokiemu dookreśleniu treści normatywnych w procesach wykładni sądowej oraz są źródłem niejednolitego orzecznictwa”.
Trafnie zauważa, że brak sprecyzowanych kryteriów oceny prowadzi do stanu, w którym „brak jednolitości orzecznictwa oraz dowolność w ustalaniu, czy obiektywnie patrząc, skonkretyzowana informacja jest, czy też nie jest, «publiczną» i czy wymaga udostępnienia wnioskodawcy.”
Im bardziej ustawa będzie jednoznaczna, tym łatwiej będzie ją stosować przeciętnemu obywatelowi, który nie powinien być zmuszony do przedzierania się przez dżunglę orzeczeń, by móc sprostać argumentacji organu. Zatem klarowne zdefiniowanie pojęć służy obywatelom, jest wręcz w ich interesie.
W istocie wniosek SN jest trafną, choć punktową, diagnozą wad ustawy, podkreśla słabą jakość legislacji. Więcej, pokazuje na losowość rozstrzygnięć sądowych; wskazując, że „mnogość i różnorodność orzecznictwa (…) może stanowić podstawę do odmiennych standardów ochrony” w różnych sprawach. Czy łut szczęścia powinien decydować o rozstrzygnięciu?
Prywatność osób publicznych
W ustawie powinna być uregulowana kwestia, kim są osoby pełniące funkcję publiczną. Ten brak od dawna ciąży wszystkim podmiotom, które stosują ustawę.
To sądy tłumaczą, jak rozumieć pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czym jest informacja przetworzona i dokument wewnętrzny (choć takiego pojęcia w ustawie nie znajdziemy). Interwencja ustawodawcy byłaby wskazana
Choć trzeba zauważyć, że znaczącą pomocą jest tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 17/05), który wyjaśnia, jak należy rozumieć to pojęcie. W codziennej praktyce nadal jednak ta kwestia budzi wątpliwości.
Osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy utożsamiać tylko z funkcjonariuszem publicznym. NSA wyraźnie stwierdził, że pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest autonomiczne i ma szersze znaczenie niż definicja w art. 115 par. 13 i 19 kodeksu karnego (wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r, sygn. akt I OSK 3217/14). Jednocześnie NSA w innym wyroku zauważył, że konieczne jest uchwycenie granic zakresowych pojęcia „osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji”, a nie ich rozmywania (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2130/15).
Czas w końcu wyjaśnić tę kwestię. Obecnie za takie osoby uznaje się np. nauczyciela, asystenta wójta, szefa gabinetu politycznego, głównego księgowego w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, ordynatora w szpitalu publicznym czy osobę kupującą nieruchomość od Skarbu Państwa.
Skoro nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to można żądać ujawnienia jego zarobków. Tak właśnie zrobiła pewna lokalna gazeta, publikując tabelę z podaniem imion i nazwisk oraz wynagrodzeniem nauczycieli. Podobne zestawienia publikowano z danymi urzędników samorządowych. Sprzedaż gazety rosła, jednak informacje te budziły spore animozje w lokalnych środowiskach. Tak oto zafundowaliśmy sporej rzeszy osób jawność wynagrodzeń w skandynawskim stylu. Więcej nawet – w Norwegii każdy obywatel ma możliwość sprawdzenia informacji podatkowych innego, jednak by dokonać takiego sprawdzenia, należy się zalogować w odpowiednim systemie. Sprawdzana osoba otrzymuje zaś informację, kto przeglądał jej dane. Może się więc zrewanżować tym samym, co – jak pokazują badania – skutecznie ograniczyło podglądactwo. Owszem, kilkanaście lat temu publikowano zestawiania zarobków w prasie. Szybko jednak z tego zrezygnowano. Słusznie uznano, że celem wprowadzenia jawności nie jest podglądactwo i budzenie sensacji, lecz społeczna kontrola nad podatkami. Tymczasem w Polsce można anonimowo złożyć wniosek o dostęp do informacji i sprawdzić zarobki nauczycieli lub urzędników. Kto sprawdza? Tego sprawdzana osoba nigdy się nie dowie. Mamy zatem jawność szerszą niż w Norwegii.
Z moich doświadczeń wynika, że z tej możliwości często korzystają osoby prywatne. W jednym z przypadków zapytanie o zarobki urzędników złożyły ich ciekawskie koleżanki z czasów licealnych. Odpowiedź dostały. Jaka z tego korzyść publiczna?
Inną kuriozalną kwestią jest rola pracodawcy. Z jednej strony chroni on informacje o wynagrodzeniach, które są dobrem osobistym pracownika (mówi o tym chociażby uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93), jak i ze względu na RODO. Z drugiej strony wystarczy anonimowy wniosek, by te same dane przekazać e-mailem nieznanej osobie.
W znanym mi przypadku pewna nauczycielka chciała poznać wynagrodzenie swojej koleżanki z pracy. Oczywiście dyrektor szkoły odmówił jej takiej informacji, szeroko uzasadniając odmowę koniecznością poszanowania prywatności. Kilka tygodni później przesyłał informacje o wszystkich nauczycielach anonimowemu wnioskodawcy, który wykorzystał ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Dostęp do informacji wykorzystują też przedsiębiorcy. Jeden z nich rozesłał zapytania po całym województwie, oczekując udostępnienia umów zawieranych przez samorządy ze swoim konkurentem biznesowym. Otrzymane informacje wykorzystał, by zaoferować niższe ceny i przejąć klientów. Ostatnio przedsiębiorcy zarzucili zapytaniami sanepidy, wprost przyznając, że celem akcji jest sparaliżowanie instytucji.
Informacja publiczna kontra prywatność
W Polsce często dominuje przekonanie o rzekomej nadrzędności prawa do informacji nad innymi prawami. Niesłusznie. Jako dobry wzór można wskazać rozwiązanie w konwencji z Tromsø, która zaleca przeprowadzenie testu szkody (harm test) oraz testu ważenia interesów (balancing of interests).
Jak trafnie zwraca uwagę w swoim komentarzu prof. Marek Safjan, „Przyznanie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie oznacza jego absolutyzacji”. Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05), rozważając relację między prawem dostępu do informacji publicznej a prawem prywatności, wskazał na potrzebę równowagi i ważenia tych praw. Jasno wskazał, że fakt, iż ktoś jest osobą publiczną, nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób „musi więc zawsze być uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz nie może mieć na celu wyłącznie zaspokojenia czystej potrzeby sensacji po stronie odbiorców takiej informacji”. Trybunał mówi o ważeniu tych praw. Nie można zatem automatycznie uznać, iż każda informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną podlega ujawnieniu. Przeciwnie, należy dokonać analizy, która pozwoli udostępnić te dane, które są niezbędne dla jawności życia publicznego, tak by nie naruszać prywatności osób pełniących funkcję publiczną.
Także Sąd Najwyższy w wyroku z 11 października 2001 r. (sygn. akt II CKN 559/99) jasno zauważa, że ujawniać należy tylko te informacje, których przemilczenie byłoby dla interesu społecznego szkodliwe.
Podobne podejście zaprezentował Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 20 maja 2003 r. w sprawach połączonych C-465/00, C-138/01 i C-139/01. Trybunał wyraźnie wskazał na potrzebę badania, czy ingerencja w sferę prywatności jest konieczna w demokratycznym społeczeństwie, zasadna i nie da się osiągnąć celu, jakim jest udostępnianie informacji publicznej, bez naruszania prywatności. Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przymiotnik „konieczna” w rozumieniu art. 8 ust. 2 EKPC wskazuje, że chodzi o „nadrzędną potrzebę społeczną” i że powzięty środek jest „proporcjonalny do zamierzonego zasadnego celu”. Nie inaczej w sprawie Bavarian Lager, gdzie TSUE potwierdził, że ingerencja w prywatność musi być uzasadniona oraz że należy ważyć między prawem dostępu do informacji publicznej a prywatnością. Szkoda, że polskie organy nie zadają sobie trudu przeprowadzenia testu proporcjonalności, udostępniając informację publiczną.
Osiągnięciem europejskiej myśli jest koncepcja ważenia interesów społeczeństwa i interesu prywatnego. Tak by z jednej strony zapewnić realizację celów społecznych, a z drugiej nie krzywdzić jednostki nadmierną ingerencją w jej prywatność. Budowanie narracji o bezwzględnej wyższości jawności nad życiem prywatnym trąci wręcz wschodnim kolektywizmem.
Wady wniosku
Wniosek SN nie jest też pozbawiony wad. Można pytać, dlaczego czynność techniczna, jaką jest anonimizacja, miałaby zaprzątać TK i być regulowana w ustawie. Możliwość wypowiedzenia się na temat udostępnianych danych powinna mieć nie tylko osoba pełniąca funkcję publiczną, lecz także np. przedsiębiorca, którego dane są ujawniane. Niemiecka ustawa w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji, które mogą mieć znaczenie dla interesów osób trzecich, pozwala im na zajęcia stanowiska.
Jako drobnostkę można wskazać, że we wniosku użyto zwrotu „zgodnie z motywem art. 154 RODO”. Z pewnością powinno być „zgodnie z motywem 154 RODO”. RODO ma tylko 99 artykułów.
