Od 1 stycznia 2018 r. marszałkowie województw uzyskali kompetencję do unieważniania w drodze decyzji administracyjnej dokumentów DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Nastąpiło to na skutek wejścia w życie ustawy z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2056; dalej: nowelizacja). Jednocześnie wadliwa praktyka wystawiania tych dokumentów przez recyklerów uderza w ich kontrahentów (wprowadzających do obrotu produkty w opakowaniach, organizacje odzysku opakowań i organizacje samorządu gospodarczego), którzy są zobowiązani do osiągnięcia odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Konsekwencją unieważnienia jest bowiem obowiązek skorygowania sprawozdań o odpadach opakowaniowych, co może wiązać się z wymogiem uiszczenia opłaty produktowej. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 października 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 707/20) uznał, że stroną w postępowaniu o unieważnienie ww. dokumentów powinni być nie tylko ich wystawcy, lecz także podmioty, które je otrzymują.
Nowa kompetencja
Na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (dalej: u.g.o.) marszałek województwa może przeprowadzić kontrolę dokumentów DPO, DPR, EDPO lub EDPR. [ramka] Zgodnie z ust. 4a tego artykułu w razie stwierdzenia rażących nieprawidłowości ma on obowiązek unieważnić ww. dokumenty, jeśli wykazano niezgodność ze stanem faktycznym zawartych w nich informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Takie unieważnienie następuje w drodze decyzji wydawanej z urzędu.
Z kolei w myśl art. 53 ust. 4b u.g.o., jeśli dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, które zostały unieważnione, wcześniej przekazano wskazanym w ustawie podmiotom, to podmioty te mają obowiązek złożenia skorygowanego rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi (o którym mowa w art. 73 ustawy o odpadach).
Pomioty, o których mowa, to:
  • wprowadzający produkty w opakowaniach,
  • organizacja odzysku opakowań,
  • organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.g.o. (reprezentująca grupę przedsiębiorców wprowadzających produkty w opakowaniach wielomateriałowych albo środki niebezpieczne w opakowaniach, w tym środki ochrony roślin, która zawiera z marszałkiem województwa odpowiednie porozumienie, o czym będzie mowa dalej),
  • wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5 u.g.o. (m.in. podmiot odbierający odpady komunalne z gospodarstw domowych lub gmina organizująca odbiór takich odpadów).
Na wykonanie powyższego obowiązku wskazane podmioty mają 14 dni od dnia, w którym decyzja unieważniająca dokumenty stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4c u.g.o., w przypadku złożenia takiego skorygowanego sprawozdania organizacja samorządu gospodarczego informuje reprezentowanych przez nią wprowadzających produkty w opakowaniach o wysokości opłaty produktowej, do której wniesienia są oni obowiązani.
Obowiązek odzysku lub recyklingu
Na podstawie art. 17 ust. 1 u.g.o. wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju, jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań co opakowania, w których wprowadził produkty (przy czym odrębna regulacja – art. 18 u.g.o. – dotyczy odpadów opakowaniowych po środkach niebezpiecznych). Wprowadzający produkty w opakowaniach wykonuje powyższy obowiązek samodzielnie albo za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań, której zlecił jego wykonanie (art. 17 ust. 2 u.g.o.).
Dodatkowe rozwiązanie przewidziano jeszcze w art. 25 ust. 1 u.g.o. dla organizacji samorządu gospodarczego reprezentującej grupę przedsiębiorców wprowadzających:
  • produkty w opakowaniach wielomateriałowych albo
  • środki niebezpieczne w opakowaniach, w tym środki ochrony roślin.
Na mocy ww. przepisu taka organizacja może zawrzeć porozumienie z marszałkiem województwa dotyczące utworzenia i utrzymania systemu zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań wielomateriałowych albo z opakowań po środkach niebezpiecznych. Wówczas – na mocy art. 45a u.g.o. – jest ona zobowiązana do złożenia rocznego sprawozdania osobno za każdego przedsiębiorcę, którego reprezentuje.
Zgodnie z art. 34 u.g.o. rozliczenie wykonania obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 następuje na koniec roku kalendarzowego. Jeśli wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań nie wykonają go i zarazem nie osiągną wymaganych poziomów recyklingu i odzysku, to będą musieli wnieść opłatę produktową. Oblicza się ją oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu:
1) recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem;
2) odzysku.
Owe minimalne poziomy odzysku lub recyklingu zostały określone w załączniku nr 1 do u.g.o.
Należy jeszcze wskazać, że organizacja odzysku opakowań ma obowiązek uwzględnić odpady opakowaniowe pochodzące z gospodarstw domowych w osiągniętych poziomach recyklingu dla poszczególnych rodzajów opakowań (co najmniej w wysokości określonej w przepisach wykonawczych). W razie niewykonania tego obowiązku powinna wnieść opłatę produktową obliczoną dla poszczególnych rodzajów opakowań w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu (art. 34 ust. 2a).
Sprawozdanie
Zgodnie ze wspomnianym już art. 73 ust. 1 ustawy o odpadach roczne sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi sporządzają m.in.:
  • wprowadzający opakowania oraz eksportujący opakowania, o których mowa w ustawie o gospodarce opakowaniami;
  • wprowadzający produkty w opakowaniach, eksportujący i dokonujący wewnątrzwspólnotowej dostawy produktów w opakowaniach, o których mowa w tej samej ustawie.
Przedsiębiorcy składają sprawozdania w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy marszałkowi województwa właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania (art. 76 ust. 1 ustawy o odpadach).
Podstawą do podania w sprawozdaniach informacji o osiągniętych poziomach odzysku kub recyklingu, masie wywiezionych opakowań, a w konsekwencji wysokości ewentualnej opłaty produktowej, są zaś odpowiednio dokumenty DPO, DPR, EDPO, EDPR. Wynika to z następujących przepisów ustawy o gospodarce opakowaniami:
  • art. 23 ust. 3, który stanowi, że masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się w oparciu odpowiednio o DPR albo DPO;
  • art. 23 ust. 4, który stanowi, że DPR albo DPO są wystawiane przez przedsiębiorcę prowadzącego recykling lub inny proces odzysku odpadów opakowaniowych;
  • art. 24 ust. 1 stanowiącego, że masę odpadów opakowaniowych będących przedmiotem eksportu oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy w celu poddania ich recyklingowi lub innemu procesowi odzysku ustala się w oparciu odpowiednio o EDPR albo EDPO; są one wystawiane przez przedsiębiorcę: eksportującego odpady opakowaniowe oraz dokonującego wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych (art. 24 ust. 2 u.g.o.).
Skutki decyzji marszałka
Jeżeli zatem dokumenty DPO, DPR, EDPO, EDPR zostaną unieważnione, to siłą rzeczy będzie to miało wpływ na sprawozdania składane przez przedsiębiorców. Będą one nieprawidłowe, a to, jak już wspomniano, oznacza konieczność dokonania korekty sprawozdań w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja o unieważnieniu stanie się ostateczna. Poza tym, jeżeli na skutek owej decyzji marszałka wymagane poziomy odzysku i recyklingu spadną poniżej progów określonych w załączniku nr 1 do u.g.o., to dodatkowo zaktualizuje się zobowiązanie do uiszczenia opłaty produktowej.
Podmioty, które rozliczają się na podstawie DPO, DPR, EDPO, EDPR, są więc zainteresowane tym, jaki będzie wynik postępowania o unieważnienie tych dokumentów. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 707/20 wskazał, że w takim postępowaniu znajdzie zastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem sądu należy mieć tu przede wszystkim na uwadze, że w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) status strony nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony interesów, w tym prawa do wysłuchania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1657/10, CBOSA). Warszawski WSA podkreślił, że przedmiotowe dokumenty mają charakter sui generis indywidulanego uprawnienia – potwierdzają bowiem poddanie recyklingowi lub odzyskowi określonej masy odpadów w danym roku rozliczeniowym. Zdaniem WSA uprawnienie to jest zaś kluczowe z punktu widzenia oceny wywiązania się przez beneficjenta dokumentu z obowiązku recyklingu określonego w art. 17 ust. 1 i 2 u.g.o. Potwierdzeniem tego szczególnego statusu dokumentów jest właśnie art. 53 ust. 4a tej ustawy, który wprowadza instytucję ich unieważnienia. Ustawodawca nadał zatem temu rodzajowi dokumentów charakter zbliżony do aktu administracyjnego. Nawet bowiem dokumenty urzędowe jako takie nie podlegają zbliżonej procedurze unieważnienia, a tylko ocenie przez pryzmat art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a. (tj. ocenie ich mocy dowodowej, z zastrzeżeniem, że choć dokumenty urzędowe – o ile zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania – stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to jednak dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko ich treści).
Skoro więc postępowanie przed marszałkiem może prowadzić do unieważnienia dokumentów (czyli pozbawienia ich mocy prawnej), nie sposób twierdzić, że nie dotyczy ono praw i obowiązków ich beneficjentów w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji, mając na uwadze powyższą argumentację, sąd uchylił decyzję głównego inspektora ochrony środowiska, który umorzył postępowanie odwoławcze z tego powodu, że odwołanie pochodziło od beneficjenta dokumentów, a nie od ich wystawcy (recyklera).
co oznaczają te skróty
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.g.o. przez dokument:
DPR – rozumie się dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu,
DPO – rozumie się dokument potwierdzający inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich odzysku,
EDPR – rozumie się dokument potwierdzający odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi, w tym określający masę tych odpadów,
EDPO – rozumie się dokument potwierdzający odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich innemu niż recykling procesowi odzysku, w tym określający masę tych odpadów.
Podstawa prawna
• art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 2, art. 18, art. 23 ust. 3‒5, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1, art. 34, art. 45a, art. 53 ust. 2, 2a, 4a‒4c oraz załącznik nr 1 do ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1114)
• art. 73, art. 76 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 797; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2361)
• art. 28, art. 76, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 187)