„Osoba fizyczna, wobec której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie czynu niedozwolonego w postaci wykorzystania informacji poufnych, ma prawo do zachowania milczenia, jeżeli jej odpowiedzi mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej” – uznał Trybunał Sprawiedliwości UE. Zaznaczył jednak, że prawo do milczenia nie może uzasadniać całkowitego braku współpracy z właściwymi organami, na przykład w postaci odmowy stawienia się na przesłuchanie czy też podejmowania działań mających na celu jego opóźnienie. Sprawa rozstrzygnięta przez TSUE pochodziła z Włoch, ale rodzimi fachowcy nie mają wątpliwości, że będzie istotna także dla polskich organów administracji publicznej oraz osób, które w ramach postępowania nie chcą udzielać informacji lub składać wyjaśnień. I dotyczyć to będzie nie tylko postępowań przed organem nadzoru finansowego, lecz przed ogółem urzędników.

Najprościej rzecz ujmując, z orzeczenia wynika, że nikt nie może być zmuszany do oskarżania samego siebie. Oznacza to, jak wyjaśnia adwokat Tomasz Waszczyński, że gdy w toku postępowania administracyjnego osoba fizyczna odmówi udzielenia wyjaśnień bądź przekazania informacji, do czego jest formalnie zobowiązana, to nałożenie na nią sankcji o charakterze karnym (np. kara pieniężna) za taką odmowę prowadzić będzie do pogwałcenia jej prawa do milczenia. Jeśli więc np. prezes UOKiK będzie chciał ukarać finansowo menedżera, który naruszył przepisy antymonopolowe, ten będzie mógł odmówić odpowiedzi na pytania. A jeśli organ nałoży na niego sankcję za brak współpracy, naruszy przepisy art. 47 i 48 Karty praw podstawowych UE oraz art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka.

– Zgodnie z wyrokiem TSUE nałożenie kary za brak wskazania określonych informacji, które mogą skutkować odpowiedzialnością, stanowi niedozwolone wymuszenie na osobach fizycznych przez organy państwa – potwierdza prof. Mariusz Bidziński, szef departamentu prawa gospodarczego w kancelarii Chmaj i Wspólnicy. Jego zdaniem z orzeczenia trybunału skorzystają nie tylko menedżerowie firm w sprawach przed UOKiK czy KNF, lecz także zwykli obywatele, np. w postępowaniach mandatowych, w których służby żądają wskazania danych osób prowadzących pojazd.

Bez samooskarżenia

– Organ, każdorazowo badając możliwość nałożenia sankcji na osobę fizyczną za odmowę przekazania informacji czy wyjaśnień, powinien ustalić, czy powodem tej odmowy była obawa, że udzielenie informacji czy wyjaśnień mogłoby prowadzić do pociągnięcia odmawiającego do odpowiedzialności, także administracyjnej, ale o charakterze karnym, a więc takiej, której zadaniem jest realizacja funkcji represyjnej, a nadto wykazującej wysoki stopień surowości – wskazuje adwokat Tomasz Waszczyński. Gdy bowiem ktoś odmówi udzielenia informacji lub składania wyjaśnień z obawy o grożące mu konsekwencje – nie można go ukarać. Zdaniem TSUE prawo do milczenia stosowane być musi nie tylko w postępowaniu karnym sensu stricto, lecz także w administracyjnym, które mogłoby doprowadzić do negatywnych konsekwencji dla obywatela. Takie sprawy są uznawane od dawna przez Europejski Trybunał Praw Człowieka za sprawy karne sensu largo, gdyż konsekwencje, które mogą spotkać obywatela, często są bardziej dotkliwe niżeli wyrok wydany przez sąd karny.
– Moim zdaniem możemy powoływać się na rozumowanie przywołane przez trybunał w postępowaniach administracyjnych o charakterze represyjnym także w Polsce. Muszą to być jednak rzeczywiście takie sprawy administracyjne, które powinny być kwalifikowane jako sprawy karne sensu largo. Takie sprawy to np. te przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dlatego, moim zdaniem, możemy powoływać się na prawo do milczenia rozumiane jako odmowa przyznania się do winy – twierdzi Krzysztof Witek, adwokat w kancelarii Affre i Wspólnicy. Uczula jednak, że trzeba do tematu podchodzić bardzo ostrożnie, bo odmowa udzielenia odpowiedzi na wezwania prezesa UOKiK jest obwarowana bardzo surową sankcją.

Zmiana dla administracji

Na wyroku zyskać mogą więc właściciele i menedżerowie firm, od których informacji żąda Komisja Nadzoru Finansowego bądź UOKiK. Z wyroku jasno wynika, że nie muszą oni pomagać urzędnikom w znalezieniu dowodów na własną winę. Ale czy zasady te można rozciągnąć na ogół postępowań administracyjnych? Tu kwestia jest bardziej skomplikowana.
Adwokat dr hab. Robert Suwaj, partner w kancelarii Suwaj Zachariasz, zauważa bowiem, że krajowe regulacje nie przewidują ogólnego obowiązku współpracy strony z organem administracji publicznej, a jedynie dają takie prawo.
Wyjątkiem jest art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego, w którym przewidziano subsydiarny środek dowodowy w postaci przesłuchania strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie nakłada to jednak nakazu informowania o faktach, które mogą być wykorzystane przeciwko stronie.
– Z drugiej strony jest to jednak uprawnienie organu, choć wiąże się z jego obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ ma więc obowiązek próbować uzyskać informacje o faktach istotnych, zaś strona nie ma obowiązku się samoobwiniać. Jest to koncepcja zasadniczo zbieżna z regulacjami zawartymi w Karcie Praw Podstawowych uznających prawo każdej osoby do niepodejmowania czynności zmierzających do samooskarżenia oraz prawo do milczenia – zauważa dr. hab. Robert Suwaj. Tyle że – jak zaznacza – prawo europejskie samo wprowadza szereg rozwiązań, które w pewien sposób naruszają obowiązujące zasady. Przykład? Art. 58 ust. 1 lit. e RODO, czyli prawo uzyskania od administratora i podmiotu przetwarzającego dostępu do wszelkich danych osobowych i wszelkich informacji niezbędnych organowi nadzorczemu do realizacji swoich zadań. A z art. 83 ust. 2 lit. f RODO wynika, że miarkując wysokość kary, należy brać pod uwagę stopień współpracy z organem nadzorczym w celu usunięcia naruszenia oraz złagodzenia jego ewentualnych negatywnych skutków.
– W mojej ocenie czym innym jest więc prawo oraz obowiązek organu do pozyskiwania wszelkich informacji istotnych z punktu widzenia zasad działania, a czym innym obowiązek ich pełnego udzielania. Wskazany wyrok TSUE potwierdza ten kierunek wykładni i może mieć wpływ na praktykę, o ile uda nam się przekonać sądy o ich znaczeniu – konkluduje Robert Suwaj.
Opinia
prof. Mariusz Bidziński szef departamentu prawa gospodarczego w kancelarii Chmaj i Wspólnicy
Dobry kierunek
Wydany przez Trybunał Sprawiedliwości UE wyrok oznacza, że organy administracji publicznej nie mogą żądać pod rygorem nałożenia kary administracyjnej lub sankcji karnej informacji, które dotychczas były żądane i udostępniane. Oczywiście wyrok ten został wydany w konkretnej sprawie, ale w mojej ocenie orzeczenie to ma o wiele większy wydźwięk, niż mogłoby się wydawać. Z jednej strony będzie można je wykorzystywać w postępowaniach przed prezesem UOKiK oraz Komisją Nadzoru Finansowego, z drugiej – wydaje się, że także w postępowaniach mandatowych, gdzie np. straż miejska, Generalny Inspektor Transportu Drogowego czy inne służby żądają wskazania danych osób prowadzących pojazd.
Nałożenie kary za brak wskazania określonych informacji, które mogą skutkować odpowiedzialnością, stanowi zatem niedozwolone wymuszenie na osobach fizycznych przez organy państwa, które nie ma jakiejkolwiek aprobaty ze strony prawa unijnego.
Kierunek rozstrzygnięcia wydaje się dobry, gdyż ustawodawca stara się różnymi ustawami dokonywać wyjątków od zasady prawa do odmowy składania wyjaśnień, traktując je jako dopuszczalne prawnie „wytrychy”. Wydaje się, że orzeczenie to jest jedynie początkiem zasadnego kierunku mającego na celu ochronę praw i wolności obywateli.

orzecznictwo

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 lutego 2021 r., sygn. akt C-481/19 www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia