Włodarz, zwłaszcza większej gminy, nie jest w stanie podpisywać kilkudziesięciu decyzji wydanych w urzędzie każdego miesiąca. Kompetencję tę może przenieść na osoby wskazane w art. 39 ust. 2 u.s.g. Taki mechanizm zapewnia także sprawne działanie samorządu, gdy wójt z różnych powodów nie jest obecny w pracy. Niestety przepisy dotyczące wydawania upoważnień przez wójta nadal nastręczają wiele problemów, na co wskazują rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Zacznijmy jednak od początku.
Gmina jest podmiotem, odrębnym od państwa, działa więc we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Tę wspólnotę, z mocy prawa, tworzą jej mieszkańcy. Gmina wykonuje zadania własne, które należą do samorządu terytorialnego. Realizuje także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nakładane na nią przez ustawy lub obowiązki przejęte na podstawie porozumienia. Chodzi tu o zadania publiczne związane z infrastrukturą techniczną (drogi, kanalizacja, wodociągi, lokalny transport zbiorowy itd.), społeczną (szkoły, kultura fizyczna, ochrona zdrowia, opieka społeczna itp.), porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (bezpieczeństwo sanitarne, ochrona przeciwpożarowa itd.), ładem przestrzennym i ekologicznym (ochrona środowiska, gospodarka terenami, utylizacja odpadów itp.).
Realizując te zadania, wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosuje władztwo publiczne (przymus administracyjny). Zgodnie z ustawą z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) jest też organem administracji publicznej. W tym zakresie jest upoważniony do wydawania decyzji.
Co więcej, gmina jest osobą prawną. Wyraźnie to wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.). Jest zatem podmiotem prawa prywatnego. W tym zakresie może występować w obrocie cywilnoprawnym (czyli np. zawierać umowy). Osoba prawna w myśl art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej k.c.) działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w oparciu o statut. Zgodnie z u.s.g. gminę w obrocie cywilnoprawnym także reprezentuje wójt. Przy czym włodarz może udzielać pełnomocnictw. Ale uwaga! Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w tym zakresie sporo ograniczeń. W zakresie zarządu mieniem oświadczenie woli składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca (samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną osobą). W pozostałych sprawach pełnomocnikiem może być każdy urzędnik gminny. W praktyce rozgraniczenie tych kwestii może powodować problemy.
Pełnomocnictwo jest jednostronnym oświadczeniem osoby, na mocy którego inna osoba (pełnomocnik) staje się upoważniona do działania w imieniu mocodawcy w zakresie udzielonego pełnomocnictwa.
Sprawy bieżące
Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „bieżące sprawy gminy”. W literaturze wskazano jednak kryteria oceny takich spraw. [schemat, s. D2] Otóż są nimi te kwestie, które dotyczą wewnętrznych spraw danej jednostki samorządu terytorialnego (A. Szewca [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, LEX 2012/el).
Bieżące sprawy gminy – cechy charakterystyczne
•Rutynowy charakter (powtarzalność)
•Duża częstotliwość występowania
•Niewielkie znaczenie (brak istotnego wpływu na gospodarkę gminy)
•Wymóg niezwłocznego i szybkiego załatwienia
•Brak zastrzeżenia sprawy do kompetencji innych organów
Należy przypomnieć, że wójt jest kierownikiem urzędu gminy, a także zwierzchnikiem służbowym pracowników służbowych oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Włodarz jednostki poza kierowaniem bieżącymi sprawami jednoosobowo reprezentuje także swoją JST na zewnątrz, tj. w relacjach z osobami (podmiotami) trzecimi. Artykuł 31 u.s.g. jest podstawą do składania przez wójta oświadczeń woli w sprawach publicznych (np. do oświadczenia woli gminy o przystąpieniu do stowarzyszenia gmin albo gdy obowiązujące przepisy przewidują podjęcie czynności administracyjnych dotyczących zarządu mieniem komunalnym). Chodzi tu też m.in. o podpisywanie i przyjmowanie pism i dokumentów, pełnienie funkcji reprezentacyjnych na uroczystościach oraz spotkaniach.
Uprawnienie do reprezentowania gminy nie obejmuje prawa reprezentowania rady gminy. Ta kompetencja przysługuje przewodniczącemu rady.
Wójt jest też organem administracji publicznej (tzw. sfera imperium). Rozpoznaje i rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych.
Nie ma wątpliwości, że art. 31 u.s.g. jest podstawą do reprezentowania gminy (będącej stroną) przez wójta w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym czy powszechnym (tę kwestę omówimy dalej).
