Sygnalistom z okazji pierwszej rocznicy ustawy życzymy… nowelizacji, a nie deklaracji

Nadzieje i rozczarowania

Nie było rewolucji, nie było zalewu zgłoszeń i nie było wojny domowej z „donosicielami”. Ustawa o ochronie sygnalistów, której przepisy dotyczące pracodawców sektora prywatnego weszły w życie rok temu (25 września 2024 roku), miała być tarczą, podczas gdy w praktyce częściej przypomina gorset – ciasny, niepasujący do codziennych realiów i ograniczający zamiast wspierać.

Przed wejściem w życie ustawy o ochronie sygnalistów towarzyszyły jej ogromne oczekiwania. Politycy i komentatorzy zapowiadali, że to będzie przełom w walce z patologiami – narzędzie, które ucywilizuje relacje w miejscu pracy, podniesie standardy compliance i zapewni bezpieczeństwo tym, którzy odważą się mówić głośno o nieprawidłowościach.

Obiecywano, że dzięki ustawie pracownicy zyskają realną tarczę przed działaniami odwetowymi, a organizacje – nowoczesne mechanizmy wczesnego reagowania na problemy. Spodziewano się też, że zmieni się kultura organizacyjna: zamiast milczenia i obaw pojawi się przestrzeń do rozmowy o interesie publicznym.

Szczególne nadzieje wiązano z obowiązkiem tworzenia kanałów przyjmowania zgłoszeń i prowadzenia postępowań wewnętrznych. Miały one działać jak bezpieczny mechanizm – poufny, przejrzysty, dostępny dla każdego pracownika. Zgłoszenia miały być weryfikowane szybko, rzetelnie i z gwarancją anonimowości. To właśnie wewnętrzne procedury były reklamowane jako pierwszy, najważniejszy poziom ochrony, dzięki któremu wiele spraw można by rozwiązać, zanim trafią do organów państwowych czy mediów.

Po roku widać jednak, że te oczekiwania w dużej mierze się nie spełniły. Pomimo deklaracji ustawodawczych ustawa tylko w niewielkim stopniu przyczyniła się do poprawy poczucia bezpieczeństwa osób zgłaszających naruszenia i współodpowiedzialności za przestrzeganie prawa w firmach.

Ochrona sygnalistów w praktyce często pozostaje iluzoryczna, a same procedury wewnętrzne bywają traktowane bardziej jako obowiązek administracyjny niż realne narzędzie wsparcia dla organizacji. Zamiast przełomu mamy zatem okres mniej lub bardziej udanego dopasowywania rozwiązań do przepisów prawa.

Ochrona iluzoryczna

Najpoważniejszym mankamentem ustawy, naszym zdaniem, jest konstrukcja ochrony sygnalistów. Formalnie zakazuje ona działań odwetowych, ale w praktyce nie daje realnej gwarancji bezpieczeństwa. Pracodawca może rozwiązać umowę, czy „przesunąć” na gorsze stanowisko, a sygnalista – aby udowodnić, że była to forma odwetu – musi wytoczyć powództwo i przez lata prowadzić spór sądowy. Ciężar procesu spoczywa w dużej mierze na nim, gdyż pracodawca zawsze może powołać się na inne przyczyny decyzji kadrowej, twierdząc, że o statusie sygnalisty nawet nie wiedział.

Równie problematyczna jest kwestia poufności. Teoretycznie dane sygnalisty mają być chronione, ale w praktyce przy postępowaniach wewnętrznych trudno mówić o pełnej anonimowości – szczególnie że ustawodawca nie przewidział możliwości powierzania takich spraw niezależnym podmiotom zewnętrznym. Brak profesjonalnego, odseparowanego kanału wyjaśniającego sprawia, że tożsamość sygnalisty bardzo łatwo ustalić, co dodatkowo osłabia jego pozycję procesową.

W efekcie „ochrona” sprowadza się często do kilkuletniego sporu sądowego, w którym pracownik pozostaje bez realnego wsparcia, a potencjalny odwet de facto spełnia swoje zadanie.

Katalog spraw – skomplikowany i obciążony brakiem zaufania

Choć katalog naruszeń w ustawie wiernie odzwierciedla dyrektywę unijną, w praktyce okazuje się trudny w stosowaniu. Poszczególne obszary – od zamówień publicznych po ochronę środowiska – są dla wielu pracowników abstrakcyjne i mało zrozumiałe. W rezultacie zgłaszający często nie wiedzą, czy ich sprawa „pasuje” do ustawy, a komisje obawiają się błędnej kwalifikacji.

Na tę warstwę formalną nakłada się jeszcze czynnik kulturowy. W Polsce nie mamy tradycji traktowania zgłoszeń o nieprawidłowościach jako działania w interesie publicznym. Zbyt często postrzega się je jako donos, a nie jako wyraz troski o wspólne dobro. Połączenie skomplikowanych ram prawnych z brakiem zakorzenionej kultury zaufania i dodatkowym ryzykiem odwetu sprawia, że wielu potencjalnych sygnalistów rezygnuje z działania, zanim jeszcze sięgnie po ustawowe procedury.

Czas na otwarcie dyskusji o prawie pracy?

W naszej ocenie warto rozpocząć spokojną, merytoryczną dyskusję o tym, czy wybrane „delikty prawa pracy” – takie jak mobbing, molestowanie, dyskryminacja czy rażące naruszenia BHP – nie powinny zostać włączone do katalogu spraw objętych ustawą o ochronie sygnalistów?. Nie jest to łatwa decyzja, bo są uzasadnione obawy, że ustawa straci swój pierwotny charakter i większość zgłoszeń przesunie się w stronę sporów pracowniczych.

Jednocześnie nie można ignorować szerszego kontekstu. W prawie pracy już dziś akcent przesuwa się w stronę prewencji – wzmacniane są obowiązki pracodawców w zakresie przeciwdziałania mobbingowi i dyskryminacji, planowane są dalsze zmiany zwiększające rolę Państwowej Inspekcji Pracy. Pracodawcy coraz częściej muszą posiadać odrębne kanały zgłaszania tego typu naruszeń, a w praktyce bywa, że i tak trafiają one do tych samych osób w dziale compliance czy HR, które obsługują zgłoszenia z ustawy o sygnalistach.

Dlatego pytanie nie brzmi już „czy w ogóle podejmować ten temat?”, ale raczej „jak go ująć tak, by uniknąć dublowania procedur i zapewnić spójność systemu”. To przestrzeń do rzeczowej analizy kosztów, organizacyjnych konsekwencji i potencjalnych korzyści – i właśnie taką debatę warto dziś rozpocząć.

System ochrony sygnalistów to test dojrzałości państwa i organizacji. Dziś widać, że zdajemy na słabe „3” – przepisy istnieją, ale nie budują poczucia bezpieczeństwa. Przyszłość ustawy zależy od tego, czy zdołamy przełożyć literę prawa na praktykę codziennego zaufania. Bez tego whistleblowing w Polsce pozostanie ideą, która zatrzymała się na poziomie legislacyjnej fasady

(Zły) Przykład idzie z góry

W praktyce compliance często powtarza się, że przykład idzie z góry (ang. Tone from the top). Chodzi o to, by prawidłowe postawy były kształtowane przez osoby zajmujące najwyższe stanowiska w firmie. Ma to uświadamiać ogłowi personelu firmy, że przyjmowane zasady są oparte na wartościach wspólnych całej organizacji i wiążą każdego. W przeciwnym razie zasady compliance, w tym także dotyczące sygnalizowania nieprawidłowości (whistleblowingu) są traktowane jako narzucony odgórnie obowiązek. Często sprzeczny z systemem wartości przyjmowanym przez ten personel.

W Polsce natomiast słabej skądinąd kampanii informacyjnej i edukacyjnej ze strony organów państwowych już po uchwaleniu ustawy o ochronie sygnalistów towarzyszyły zdarzenia, które zamiast budować pozytywny obraz sygnalizacji śmiało można określić jako skutecznych „hamulcowych”.

Najpierw, w grudniu 2024 roku, jeszcze zanim weszły w życie przepisy ustawy w zakresie zgłoszeń zewnętrznych rozpatrujących zgłoszenia zewnętrzne, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego otrzymał zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia prawa przez rektora uczelni publicznej, podległej temu Ministrowi. Owszem, ustawa w odpowiednim zakresie nie weszła jeszcze w życie. Jednak już w lipcu 2024 roku Sąd Rejonowy w Toruniu w głośnym wyroku wydanym w sprawie IV P 171/22 uzasadniał, że organy publiczne są zobowiązane stosować bezpośrednio dyrektywę już od grudnia 2021 roku. Ma to związek z tzw. bezpośrednim skutkiem dyrektywy. Jeżeli dyrektywa nakłada obowiązek na instytucje publiczne (w tym uczelnie publiczne) i jednocześnie z nimi przyznaje uprawnienia obywatelowi, to państwo nie może się uchylać od wykonania dyrektywy uzasadniając to brakiem implementacji. To, że nie przyjęto na czas odpowiedniej ustawy, to przecież wina państwa. W sprawie sygnalistki z Uniwersytetu Szczecińskiej Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie tylko nie rozpoznał zgłoszenia. Przesłał je w dodatku do rektora, który był „podejrzewany” o naruszenie prawa. Sygnalistkę dotknęły działania represyjne.

Do podobnej sytuacji doszło w czerwcu 2025 roku w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sygnalistka poinformowała minister o podejrzeniu naruszenia prawa przez kierownika oddziału Instytutu im. Rotmistrza Witolda Pileckiego. Mimo mailowego przyznania, że zgłaszającej przysługuje status sygnalistki, minister jej pismo wysłała do... kierownika oddziału. A ten pracownicę zwolnił. Później Ministerstwo twierdziło, że status sygnalistki nadano zgłaszającej przypadkiem.

Te dwa przykłady dały fatalny przykład i tylko potwierdziły negatywną opinię o sygnalizowaniu nieprawidłowości.

Nie jest naszym celem rozstrzyganie, czy obie te sprawy spełniały wszystkie wymogi ustawy. Ważniejsze jest to, że osoby, które chciały skorzystać z nowych przepisów, nie otrzymały wsparcia. Zamiast poczucia bezpieczeństwa pojawiła się presja, poczucie izolacji i świadomość, że przełożeni dowiedzieli się o zgłoszeniu w sposób, który w praktyce narażał sygnalistów na działania odwetowe.

Nagłośnienie takich przykładów w mediach skutkuje tym, że pojedyncze przypadki zaczynają być traktowane jako miara całego systemu. W oczach opinii publicznej tworzy się prosty obraz – ustawa nie gwarantuje ochrony, wiele obiecuje, ale w praktyce nie działa. A jeśli nie działa w świetle jupiterów, to jak zaufać jej w mniej nagłośnionych sytuacjach?

Efekt domina jest tu szczególnie niebezpieczny. Zamiast kultury otwartości i współodpowiedzialności rodzi się przekonanie, że zgłoszenie nieprawidłowości to ryzyko, które łatwo obróci się przeciw zgłaszającemu. Strach przed etykietką „donosiciela” okazuje się silniejszy niż świadomość, że prawo stoi po stronie sygnalisty.

Dlatego właśnie przypadki niewłaściwego traktowania zgłoszeń w instytucjach publicznych działają jak papierki lakmusowe: pokazują, że przepisy to jedno, a praktyka to drugie. A w tym rozdźwięku rodzi się nieufność – najgroźniejszy przeciwnik każdego systemu opartego na zaufaniu.

Sygnaliści u Rzecznika Praw Obywatelskich – statystyka

Przypomnijmy, że ustawa o ochronie sygnalistów wprowadza trzy sposoby uzyskania statusu sygnalisty. Pierwszym i najważniejszym jest dokonanie zgłoszenia wewnętrznego, czyli powiadomienie o podejrzeniu naruszenia prawa swojego pracodawcę. Drugim sposobem jest dokonanie zgłoszenia zewnętrznego, czyli poinformowanie o swoim podejrzeniu organu publicznego, który może podjąć odpowiednie działania następcze. Trzecim – ujawnienie publiczne, np. za pośrednictwem internetu.

Zgłoszenia zewnętrzne przyjmują organy publiczne, których kompetencje pozwalają na zajęcie się sprawą (np. na wszczęcie kontroli). Sygnalista może jednak zawsze skierować swoje zgłoszenie do RPO, który po zweryfikowaniu, że jest ono prawidłowe, przekaże je właściwemu organowi. Jeżeli zgłoszenie dotyczy naruszenia konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela przez instytucje publiczne, RPO samodzielnie podejmuje odpowiednie działania.

W pierwszym półroczu 2025 roku, a więc i w pierwszych sześciu miesiącach obowiązywania przepisów o zgłoszeniach zewnętrznych, do Zespołu ds. Sygnalistów w Biurze RPO, wpłynęło 412 pism powołujących się na ustawę o ochronę sygnalistów. Nie chcemy oceniać, czy to liczba duża, czy mała. Co jednak istotne, tylko w 144 wypadkach RPO uznał, że te pisma spełniają wymogi zgłoszenia naruszenia prawa (co stanowi 35% wszystkich pism). Tym samym w 2/3 wypadków autorzy nie zrozumieli, czym jest zgłoszenie zewnętrzne, czego może dotyczyć i w jakiej sytuacji można go dokonać. Czy potrzeba innego dowodu na potrzebę szerszej kampanii informacyjno-edukacyjnej?

Z okazji pierwszej rocznicy obowiązywania ustawy, Zespół ds. Sygnalistów w Biurze RPO ogłasza, że „Dziś kolejnym zadaniem jest upowszechnianie wiedzy o zasadach ochrony sygnalistów i zapewnienie rzeczywistego funkcjonowania nowych procedur”. Można się zapytać, czy nie za późno? Warto jednak przypomnieć, że ich rola Rzecznika Praw Obywatelskich w systemie nie była przesądzona od samego początku prac nad ustawą. Pierwotnie rozważano rozproszenie kompetencji między różne organy sektorowe, a dopiero w późniejszym etapie to Rzecznik został wyznaczony głównym adresatem zgłoszeń zewnętrznych. W efekcie RPO musiał w krótkim czasie przygotować struktury, kadry i procedury – zamiast prowadzić szeroką kampanię informacyjną.

Co nas czeka w przyszłości?

Już na etapie prac legislacyjnych Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zapowiadało, że pierwsze dwa lata obowiązywania ustawy będą swoistym „okresem próbnym”. Miano gromadzić dane o tym, jak przepisy funkcjonują, i przygotować się do ich rewizji. Praktyka potwierdziła te przewidywania – wiele wątpliwości ujawniło się dopiero „w praniu”.

Czy podmiot musi zapewniać zarówno ustne, jak i pisemne kanały zgłoszeń, czy wystarczy jeden? Czy spółka-matka może przyjmować zgłoszenia w imieniu spółki-córki? Czy pracownik grupy kapitałowej może prowadzić działania następcze w innym podmiocie? To pytania, z którymi mierzą się dziś prawnicy i działy compliance, a które pokazują, że ustawa nie daje jasnych odpowiedzi w podstawowych sprawach organizacyjnych.

Nie jesteśmy w tym osamotnieni – sama dyrektywa unijna również podlega krytyce. Państwa członkowskie mają sporą swobodę w implementacji, ale nie zawsze z niej korzystają. Komisja Europejska nie sprzyja tworzeniu transgranicznych, wspólnych systemów whistleblowingu w ramach grup kapitałowych, choć w praktyce właśnie takie rozwiązania byłyby najbardziej efektywne. Być może warto zastanowić się, czy nie dać przedsiębiorcom większej elastyczności, zamiast wiązać ich ręce sztywnymi ograniczeniami.

Kolejny problem to język ustawy. Kilkanaście definicji legalnych, powiązanych ze sobą i napisanych hermetycznym językiem prawniczym, utrudnia zrozumienie nawet podstawowych pojęć. Kim właściwie jest sygnalista? Aby odpowiedzieć, trzeba sięgnąć do kilku różnych artykułów. Pojęcia takie jak „dobra wiara” w ustawie w ogóle się nie pojawiają, choć są na co dzień używane w praktyce. Tak skonstruowane przepisy nie budują zaufania – tworzą raczej chaos.

Dlatego podczas rewizji regulacji trzeba będzie odpowiedzieć na fundamentalne pytanie: czy ustawa ma być jedynie wykonaniem unijnego obowiązku, czy też realnym narzędziem wspierania praworządności w miejscu pracy? Jeśli to drugie, to niezbędne są zmiany: uproszczenie języka, tak by adresaci rozumieli swoje prawa i obowiązki; większa przejrzystość procedur; oraz otwarcie się na sprawdzone praktyki biznesowe – bo wiele polskich firm wprowadziło skuteczne systemy sygnalistów jeszcze zanim ustawodawca zdążył uchwalić przepisy.