Samowole budowlane lepsze i gorsze, czyli spory o uproszczoną legalizację

Uproszczona legalizacja samowoli budowlanych jest dziś dostępna dla osób, które kompletnie zlekceważyły prawo, ale nie skorzystają z niej ci, którzy mieli pozwolenie na budowę i istotnie odstąpili od zatwierdzonego projektu. GUNB potwierdza taką interpretację przepisów, eksperci ją krytykują.

Jest kilka ścieżek w prawie budowlanym, które pozwalają zalegalizować samowolę budowlaną. Jedną z nich jest uproszczona legalizacja wprowadzona nowelizacją prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Aby z niej skorzystać, trzeba spełnić dwa podstawowe warunki - prace budowlane muszą być wykonane co najmniej 20 lat temu i nie została wobec nich wydana decyzja o nakazie rozbiórki.

Po dwóch latach od wprowadzenia tej możliwości eksperci wskazują na problemy, które wywołuje ona w praktyce.

- Organy nadzoru budowlanego nie chcą stosować art. 49f prawa budowlanego, regulującego uproszczone postępowanie legalizacyjne, do nielegalnych robót, które zostały wykonane w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego - wskazuje Damian Buniak, radca prawny w krakowskiej kancelarii radców prawnych Dagmara Buniak i Damian Buniak specjalizującej się w prawie budowlanym.

Sporne odstępstwo

Nie chcą, bo w ich ocenie odstępstwo od projektu nie jest samowolą. W stanowisku, które Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (GUNB) przesłał w odpowiedzi na pytania DGP, czytamy, że samowola to budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Według GUNB pojęcie samowoli budowlanej nie dotyczy więc wszelkiego rodzaju nieprawidłowości na budowie, lecz jedynie tych wskazanych wyżej naruszeń prawa budowlanego.

Jeżeli inwestor dokonuje istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, oznacza to, że dla tej inwestycji wydano decyzję o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt. - Jeśli mamy dla danej budowy wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, to nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Skoro nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, to nie ma zastosowania art. 49f ustawy - Prawo budowlane - wyjaśnia swoje stanowisko GUNB.

Nierówne traktowanie

Z taką interpretacją urzędu nie zgadza się Damian Buniak. Uważa, że art. 49f nie daje podstaw nadzorowi budowlanemu, by uproszczoną legalizację stosować jedynie w przypadku naruszenia prawa polegającego na wykonaniu robót bez pozwolenia na budowę, a odmawiać wszczęcia tego trybu, gdy przeprowadzono je w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu.

Konsekwencje finansowe samowoli budowlanej

- Takie podejście organów sprawia, że ci, którzy całkowicie zlekceważyli wymogi wynikające z prawa budowlanego, np. wykonując roboty bez pozwolenia na budowę - nawet gdy zbudowali coś w miejscu, w którym budować nie wolno, np. na wydmie lub w parku narodowym - mogą w prosty sposób, bez opłat i z pominięciem przepisów planistycznych zalegalizować swoją samowolę. A nie mogą zrobić tego ci, którzy np. zbudowali dom wyższy, niż przewidywał projekt zatwierdzony decyzją. Takim inwestorom organy nadzoru budowlanego odmawiają zastosowania uproszczonej procedury - tłumaczy ekspert.

Dodaje, że odmowa legalizacji często nie jest końcem sprawy, bo urzędy wszczynają w takich sytuacjach procedurę naprawczą. - Efekt tego jest taki, że pensjonat postawiony na wydmie zostaje zalegalizowany i może sobie dalej spokojnie działać, a dom przez nieuwagę wykonawców lub błąd geodety przesunięty wbrew projektowi w inne miejsce działki, które nie ma już kategorii budowlanej, zostaje obciążony nakazem rozbiórki - wskazuje Damian Buniak.

Dlaczego tak się dzieje? Bo uproszczona legalizacja pozwala na uregulowanie stanu prawnego klasycznej samowoli budowlanej wykonanej bez pozwolenia na budowę, nawet gdy jest sprzeczna z warunkami planistycznymi lub technicznymi. Procedura naprawcza takiej możliwości nie daje.

Damian Buniak uważa, że rozpatrywanie istotnego odstępstwa od projektu przez organy nadzoru budowlanego zgodnie z procedurą naprawczą jest błędem. - Nie ma znaczenia, że jedne przepisy prawa budowlanego (art. 50 i 51) regulują istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, a inne wykonanie robót z całkowitym pominięciem jakichkolwiek zezwoleń (np. art. 48). W obu przypadkach mamy do czynienia z samowolami budowlanymi. A rozdzielanie ich powoduje dotkliwe skutki dla inwestorów i właścicieli - podkreśla prawnik.

W oczekiwaniu na NSA

Kto w tym sporze ma rację, zdecydują sądy. Toczy się już kilka spraw w wojewódzkich sądach administracyjnych, ale ze względu na krótki czas obowiązywania nowelizacji nie doczekały się jeszcze rozstrzygnięcia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

- Interpretacja art. 49f prawa budowlanego, a w szczególności wzięcie pod uwagę celu przyświecającego jego wejściu w życie, czyli objęciu nową regulacją jak największej liczby nielegalnych obiektów, doprowadzi sądy administracyjne do podobnych wniosków jak moje. Wykładnia celowościowa, systemowa, a w szczególności prokonstytucyjna, nie może doprowadzić sądów do innych konkluzji. Bo w tej chwili sytuacja jest taka, jakby abolicją zostali objęci poważni przestępcy, a ci, którzy mają na sumieniu mniejsze przewinienia, już nie - przekonuje Damian Buniak.

GUNB uważa jednak, że właściwie interpretuje przepisy. „Jeśli organy nadzoru budowlanego nie prowadzą postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu na podstawie art. 49f ustawy - Prawo budowlane, to działają prawidłowo, ponieważ przepis ten nie może mieć zastosowania w tej kwestii” - czytamy w stanowisku przesłanym DGP.

Nadzór przypomina też, że ocena, czy w przypadku konkretnego obiektu budowlanego mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy jedynie z istotnym odstąpieniem od projektu, oraz tego, jakie procedury powinny być zastosowane, mieści się w kompetencjach właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego. - Organ ten na podstawie przepisów prawa oraz oceny konkretnego stanu faktycznego zajmuje w sprawie wiążące stanowisko - wskazuje GUNB. ©℗