Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Utrata tego prawa przez inwestora, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nie pozostaje bez wpływu na przebieg procesu inwestycyjnego.

Czym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?

Zgodnie z Ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: Prawo budowlane) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dalej jako: prawo do dysponowania nieruchomością) należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Każdy, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością może dokonać zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor obowiązkowo dołącza oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył takie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Prawo własności

Prawo własności jest podstawowym i najszerszym prawem rzeczowym. Właściciel może z wyłączeniem innych osób, przede wszystkim korzystać z nieruchomości oraz rozporządzać nią. Niewątpliwie zakres prawa własności obejmuje także prawo do dysponowania nieruchomością.

W przypadku dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która jest współwłasnością kilku osób, czynność taka przekracza zakres zwykłego zarządu. Z tego względu podjęcie procesu inwestycyjnego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny i nie jest jednoznaczna z brakiem sprzeciwu. W braku wymaganej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Użytkowanie wieczyste

Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na mocy umowy zawartej pomiędzy użytkownikiem wieczystym a Skarbem Państwa albo jednostką samorządu terytorialnego lub związkiem jednostek samorządu terytorialnego. Umowa powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Konieczne jest także dokonanie konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Dla zakresu prawa do dysponowania nieruchomością kluczowe są postanowienia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jeżeli podstawę prawa do dysponowania nieruchomością stanowi użytkowanie wieczyste, niezgodność zamierzenia budowlanego z celem użytkowania wieczystego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Trwały zarząd nieruchomością

Trwały zarząd nieruchomością nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej. Stanowi szczególną, publicznoprawną formę władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną. Instytucję tę szczegółowo reguluje Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ustanawiany jest na czas oznaczony lub nieoznaczony, w drodze decyzji administracyjnej. Na trwały zarząd składa się m.in. prawo do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego.

Ograniczone prawo rzeczowe

Ograniczone prawa rzeczowe to inaczej prawa na rzeczy cudzej. Należą do nich: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Nie wszystkie prawa wymienione powyżej mają znaczenie dla inwestycji budowlanej. Prawo do dysponowania nieruchomością nie może wynikać z zastawu i hipoteki. Zastaw dotyczy bowiem wyłącznie rzeczy ruchomych, natomiast hipoteka jest prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości obciążonej bez względu na to, czyją stała się własnością, z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości.

O tym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością, decyduje każdorazowo treść przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego.

Stosunek zobowiązaniowy

Prawo do dysponowania nieruchomością może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego. Najczęściej jego źródłem jest umowa. Szczególne znaczenie mają w tym przypadku umowa dzierżawy i umowa najmu. Prawo do dysponowania nieruchomością nie wynika z istoty wyżej wymienionych umów, stąd należy je wyraźnie zastrzec w treści umowy.

Poza uprawnieniami do wykonywania robót budowlanych, w umowie trzeba określić parametry nieruchomości objętej przedsięwzięciem budowlanym a także wskazać charakter obiektów, jakie mają być zrealizowane. Umowa powinna być zawarta na okres umożliwiający wykonanie prac budowlanych.

Niedochowanie przez inwestora postanowień umownych na etapie wnioskowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może oznaczać, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest niezgodne z rzeczywistym zakresem posiadanego uprawnienia.

Skutki utraty prawa do dysponowania nieruchomością

Istotne znaczenie dla przebiegu procesu inwestycyjnego ma utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, który uprzednio uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte, czy inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością przez cały czas realizacji inwestycji, a w szczególności po wydaniu pozwolenia na budowę.

Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której inwestor niebędący właścicielem nieruchomości traci prawo do dysponowania nieruchomością w trakcie realizacji procesu budowlanego, co uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na jej przeniesienie zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Z jednej strony uszczerbku doznają uprawnienia właściciela nieruchomości, a z drugiej strony decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana przez inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością. Jednocześnie np. właściciel nieruchomości nie chce kontynuować robót budowlanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Sam jednak może mieć trudności z uzyskaniem kolejnego pozwolenia na budowę, albowiem co do zasady niedopuszczalne jest istnienie dwóch decyzji dla tożsamego zamierzenia budowlanego na jednej nieruchomości.

Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza o jej bezprzedmiotowości i nie skutkuje automatycznym stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Sankcji takiej nie sposób wyprowadzić z przepisów Prawa budowlanego. Rozwiązaniem może być zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, m.in. jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wydanie przez właściwy organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy utrataprzez inwestora prawa do dysponowanianieruchomością jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka interesu społecznego lub interesu strony.

Wyżej zaprezentowany pogląd jest stosunkowo nowy i bywa kwestionowany, stąd możliwość rozpoczęcia nowej inwestycji przez właściciela nieruchomości po utracie prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora będzie zależna od konkretnego przypadku i praktyki organu administracji publicznej rozpatrującego sprawę.

radca prawny Jan Jarzyński – Partner w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy

Piotr Jarzyński – Partner w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy