Reforma planowania przestrzennego ma już kilkunastoletnią historię. Wszystkie rządy rozpoczynały prace nad projektem ustawy w tej sprawie, ale żadnemu nie udało się ich zakończyć. Czy tym razem będzie inaczej?
Do 18 organizacji samorządowych i branżowych trafiło pismo Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii, w którym prosi o uwagi i propozycje dotyczące ogólnych założeń reformy systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Resortowi zależy na opiniach praktyków, ale chce też wysondować, które z przygotowanych rozwiązań są zgodne z oczekiwaniami zainteresowanych, a które mogą być przez nich kontestowane i dlaczego.
Planowanie przestrzenne bowiem zawsze wzbudza emocje. Przekonało się o tym Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, gdy w 2017 r. przedstawiło projekt ustawy inwestycyjnej, która zakładała m.in. likwidację możliwości budowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wtedy ten pomysł storpedował Polski Związek Firm Deweloperskich (PZFD), który zarzucił ministerstwu, że jego pomysły mogą mieć katastrofalne skutki dla budownictwa mieszkaniowego.
Rok później resort inwestycji i rozwoju zebrał cięgi za projekt specustawy mieszkaniowej, która miała przyspieszać procedury poprzedzające uzyskiwanie pozwolenia na inwestycje mieszkaniowe, m.in. w przypadku istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, który nie odpowiada już potrzebom społecznym. Część samorządowców, urbanistów i aktywistów miejskich alarmowała wtedy, że ustawa pogłębi chaos przestrzenny, a deweloperzy będą mogli budować, co chcą i gdzie chcą. Mimo poprawek, które ucywilizowały ten projekt, od ustawy wciąż nie może się odkleić określenie „lex deweloper”.
Ta niepopularna ustawa ma obowiązywać do 2028 r. Już po roku od jej wejścia w życie ministerstwo zapowiedziało jednak, że najpóźniej w ciągu roku, dwóch lat specustawa nie będzie potrzebna, bo zastąpi ją nowa – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Konsultowane obecnie założenia reformy systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego były więc prezentowane publicznie już dwa lata temu. Trudno uwierzyć, że urzędnicy nie wypracowali przez ten czas szczegółowych rozwiązań w różnych wariantach. Tym bardziej że w maju 2020 r. powołany został zespół doradczy ds. reformy systemu planowania przestrzennego, w skład którego weszło 37 ekspertów, głównie urbanistów i architektów.
Resort chce rewolucyjnych zmian
Rzecz jasna nie jest to prosta sprawa. Przedstawione przez ministerstwo założenia zakładają bowiem wręcz rewolucyjne zmiany w stosunku do obowiązujących zasad.
Z dokumentu wynika, że cały obszar gminy miałby być objęty planem ogólnym. Decyzje rady gminy dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów, np. pod budownictwo mieszkaniowe, przemysł czy rolnictwo, miałyby zapadać zgodnie ze strategią rozwoju gminy. Alternatywą dla tego rozwiązania jest wyznaczenie stosownych stref funkcjonalnych w dwóch kategoriach: umożliwiającej zabudowę i z zakazem zabudowy.
Co ważne, plan ogólny nie byłby podstawą wydania pozwolenia na budowę. Do tego potrzebny byłby plan zabudowy, który rada gminy uchwalałaby zgodnie z wytycznymi z planu ogólnego. Dodajmy, że plan zabudowy to odpowiednik obecnego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na terenach zurbanizowanych uchwalanie takiego planu nie byłoby konieczne. W tym przypadku założenia reformy przewidują możliwość zastosowania decyzji lokalizacyjnej. W pewnym sensie zastąpi ona decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zwaną WZ). Rola tej pierwszej ma być zupełnie inna – będzie ona wydawana wyłącznie na terenach o zwartej zabudowie i wyposażonych w niezbędną infrastrukturę techniczną i społeczną.
Innymi słowy, na podstawie decyzji lokalizacyjnej będzie można uzyskać pozwolenie na budowę obiektu uzupełniającego już istniejącą zabudowę. Oznacza to, że nie byłoby wymagane wykazanie tzw. dobrego sąsiedztwa, jak w przypadku WZ. Proponowana inwestycja musiałaby być jedynie dostosowana do otoczenia w zakresie funkcji i parametrów zabudowy. Nie będzie natomiast możliwe uzyskanie decyzji lokalizacyjnej na terenach niezagospodarowanych.
Inną nowością ma być zintegrowany projekt inwestycyjny. Jego uchwalenie poprzedzą negocjacje gminy z inwestorem, w toku których ustalony zostanie podział zadań inwestycyjnych dotyczących np. drogi dojazdowej, sieci kanalizacyjnej, terenu zielonego. Pewność realizacji zobowiązań zapewni umowa urbanistyczna. To rozwiązanie miałoby być stosowane na terenach niezurbanizowanych przeznaczonych w planie ogólnym pod zabudowę albo np. w ramach przekształceń obszarów zurbanizowanych (poprzemysłowych, powojskowych) na inne cele czy dla przedsięwzięć zawartych w gminnym programie rewitalizacji.
I jeszcze jedno – resort rozwoju proponuje, żeby minimalne wyposażenie terenów inwestycyjnych w niezbędną infrastrukturę społeczną (m.in. przedszkola, szkoły, ośrodek zdrowia) i techniczną (prąd, gaz, woda, ścieki, komunikacja) określały standardy urbanistyczne. Zgodność decyzji lokalizacyjnej ze standardami miałaby być badana na podstawie istniejących obiektów lub tych w fazie realizacji. Na potrzeby planu zabudowy dopuszczalne byłoby uwzględnianie obiektów dopiero planowanych w tym lub innym uchwalonym wcześniej planie zabudowy.
Diabeł tkwi w szczegółach
Szczegóły proponowanych rozwiązań i przepisy przejściowe pozostają tajemnicą. Deweloperów z pewnością interesuje, jak długo zachowają ważność obecne decyzje o warunkach zabudowy. Tym bardziej że – jak ocenia PZFD – na ich podstawie jest realizowana połowa inwestycji mieszkaniowych, w tym te wieloetapowe. Ta kwestia była przyczyną ostrego sporu PZFD z Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa w 2017 r. Resort proponował wówczas trzy lata dla WZ, a PZFD domagał się co najmniej pięciu lat.
Dla samorządowców i inwestorów ważna jest też kwestia wyznaczania terenów uzupełniania zabudowy, na których – przypomnijmy – będzie można uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Jednym z kryteriów uznania danego obszaru za teren uzupełniania zabudowy ma być zwartość zabudowy.
Resort przyznaje, że wartości charakteryzujące zwartą zabudowę i obszary zwartej zabudowy będą ustalone w toku prac. Chodzi o dobór takich parametrów, które optymalnie umożliwią określenie terenów, na których racjonalne jest dopuszczenie uzupełniania zabudowy. Rozważane jest także zróżnicowanie tego kryterium w zależności od charakteru jednostki osadniczej lub rodzaju strefy funkcjonalnej.
Eksperci zwracają uwagę także na potencjalny problem z budową infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, gazowej, ciepłowniczej, telekomunikacyjnej). Chodzi m.in. o to, jak resort zamierza umożliwić realizację tego typu inwestycji na terenach nieobjętych planem zabudowy.
Czekając na reformę… reformy
Samorządowców niepokoi to, czy będą musieli wdrażać rewolucję planistyczną w czasie, gdy ich największym zmartwieniem są skutki pandemii. Najpewniej nie będą one już tak odczuwalne za dwa lata, a co najmniej tyle potrwają prace legislacyjne (nie można też wykluczyć, że rząd nie upora się z tym w obecnej kadencji Sejmu).
Jak jest ono trudne, wskazuje dotychczasowa historia prac nad reformą, a właściwie nad reformą reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Totalną porażką okazała się pierwsza reforma w 2002 r. Jej autorzy zakładali, że pozwolenia na budowę będą wydawane niemal wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Sądzili, że gminom będzie zależało na inwestycjach, więc szybko uchwalą takie plany. Okazało się jednak, że gminy nie palą się do uchwalania planów, więc powszechne stało się to, co miało być wyjątkiem od zasady, czyli wydawanie pozwoleń na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
Główną przyczyną takiego stanu rzeczy najpewniej są koszty, np. związane z obowiązkiem wykupu terenu pod drogi publiczne lub wypłatą odszkodowań w przypadku zmiany przeznaczenia gruntu. Tajemnicą poliszynela jest też to, że brak planu może być na rękę urzędnikom. Wtedy to od nich zależy, czy i jak szybko inwestor uzyska WZ.
Suchej nitki nie pozostawiła na samorządach w swoim raporcie z 2016 r. Najwyższa Izba Kontroli. Kontrolerzy wykazali m.in., że WZ są główną przyczyną niekontrolowanego rozlewania się miast i ogólnie chaosu przestrzennego, który – jak oceniają naukowcy z Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk – kosztuje nas 84,3 mld zł rocznie. Na tę kwotę składają się koszty infrastruktury rozproszonej zabudowy, ochrona środowiska i zdrowia oraz nadmiernie wydłużone dojazdy do pracy i szkoły.
Kolejne rządy próbowały walczyć z tą patologią, ale z marnym skutkiem. W 2009 r. sejmowa komisja „Przyjazne państwo” zaproponowała nawet drastyczne rozwiązanie, czyli pozbawienie gmin możliwości pobierania podatku od nieruchomości dla terenów nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego. Ten pomysł został jednak zarzucony ze względu na niezgodność z konstytucją.
Do reformy planowania przestrzennego i przepisów budowlanych zabrał się też rząd PO-PSL. W 2012 r. powołał on nawet specjalną komisję kodyfikacyjną, której zadaniem było przygotowanie projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Jesienią 2016 r. – już za rządów PiS – odbyły się konsultacje społeczne, w których uczestniczyło ponad 3,4 tys. osób. W 2018 r. rząd jednak uznał, że to gigantyczne przedsięwzięcie legislacyjne obarczone jest zbyt dużym ryzykiem. Wymagałoby ono zmian ok. 140 ustaw i rozporządzeń, w dodatku będących w kompetencji różnych ministrów. Ten sam efekt ma zapewnić nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Marek Wielgo ekspert GetHome
Stopień pokrycia miast planami zagospodarowania przestrzennego (w proc.)
