Zwrot nieruchomości byłym właścicielom tylko z pozoru jest prosty. Pojawić się może przeszkoda, np. przekazanie działki w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. A czasem cofnięcie wywłaszczenia w ogóle nie jest możliwe.
ikona lupy />
Martyna Kaczmarek, prawnik / Dziennik Gazeta Prawna
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest instytucją, która ma w założeniu w prosty sposób regulować stosunki własnościowe między podmiotami publicznymi a prywatnymi. Jednak nawet w sprawach pozornie oczywistych mogą się pojawić komplikacje. Pod względem faktycznym nieruchomość może być bowiem całkowicie zbędna na cele publiczne. Ale nie będzie to wystarczająca okoliczność do wydania decyzji o zwrocie, jeżeli zachodzą przeszkody natury prawnej. Nieuregulowany stan prawny działki może powstrzymać bieg sprawy na dłuższy czas. Rozwikłanie pojawiających się problemów będzie wówczas niezbędne dla rozstrzygnięcia kwestii zwrotu.
WAŻNE
Przyjmuje się, że to organ administracji ma obowiązek przywrócenia stanu prawnego nieruchomości tak, aby była zapewniona możliwość dysponowania nią w postępowaniu o jej zwrot
Często takie kłopoty pojawiają się przy oddaniu posesji w użytkowanie wieczyste. Przyjmuje się, że to organ administracji ma obowiązek przywrócenia stanu prawnego nieruchomości tak, aby zapewniona była możliwość dysponowania nią w postępowaniu o jej zwrot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11, LEX nr 1336355 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, LEX nr 10916).
Przymusowe odebranie nieruchomości jest poważną ingerencją w prawa jednostki, dlatego nie może się odbywać w dowolny sposób. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782; dalej: u.g.n.) precyzuje, w jakich sytuacjach dopuszczalne jest pozbawienie własności nieruchomości na rzecz podmiotów publicznych. Ustawa ta przewiduje także tryb ich zwrotu osobie prywatnej. To również jest realizacja konstytucyjnej zasady ochrony własności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1052/10, LEX nr 1080860). Jedną z form ochrony własności będzie zatem możliwość domagania się zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona, jeżeli stała się ona zbędna na cel, jaki określono w decyzji wywłaszczeniowej (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Organem właściwym do rozpoznania związanych z tym kwestii będzie miejscowy starosta. [ramka 1]
Precyzyjny cel
Kwestia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości sprawia najwięcej problemów w praktyce. Efektem tego jest bogate orzecznictwo. Wynika z niego, że punktem wyjścia są cele określone w danej decyzji wywłaszczającej konkretne nieruchomości, a nie mają znaczenia ustalenia innych aktów.
WAŻNE
Zadaniem organu jest możliwie precyzyjne określenie celu wywłaszczenia w decyzji, a użytych przez niego sformułowań nie można interpretować rozszerzająco z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji
Konieczność precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia została podkreślona choćby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/07, LEX nr 522396). Należy też zauważyć, że nawet zrealizowanie innego celu niż wskazany w decyzji nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości, jeżeli zmiana przeznaczenia odbyła się z korzyścią dla społeczności (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA1650/99, LEX nr 54429). Jeżeli przeznaczenie odebranej działki ma się zmienić, organ ma obowiązek zawiadomić o tym byłego właściciela (art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.). Zakaz zmiany tego celu ustaje dopiero w przypadku, gdy prawidłowo poinformowany były właściciel nie zgłosi żądania o zwrot odebranego gruntu (wyrok NSA z 26 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 491/07, LEX nr 505428). [przykład 1]
Wyjątkiem będą jednak takie stany faktyczne, w których odebrany grunt został wykorzystany pod drogę publiczną. Nawet jeśli decyzja wywłaszczeniowa zakładała zgoła odmienny cel, to w takich przypadkach orzecznictwo nie pozwala na zwrot gruntu stanowiącego drogę publiczną. [przykład 2]
Zawieszenie postępowania
Gdy stan prawny działki, o której zwrot stara się dawny właściciel, wymaga uregulowania, niezbędne jest rozstrzygnięcie tzw. zagadnienia wstępnego. Jest to kwestia, której uprzednie ustalenie w odrębnym postępowaniu jest absolutnie konieczne, aby sprawa administracyjna została rozpoznana prawidłowo – wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 846/12, LEX nr 1240991. Należy przy tym wyjaśnić, że chodzi o taki problem, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący dane postępowanie, lecz sąd powszechny bądź inny organ administracji. Nie ma jednak znaczenia, czy okoliczności stojące za tą kwestią istniały już przed wszczęciem postępowania, czy też pojawiły się dopiero, gdy sprawa była już w toku. Powinnością organu w takiej sytuacji jest zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz podjąć odpowiednie kroki w celu rozwiązania dostrzeżonego problemu.
Władanie przez kogo innego
Również w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się pojawić potrzeba rozwikłania zagadnienia wstępnego. Mimo że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zasadzie przewiduje tylko jedną przesłankę, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, to niejednokrotnie okazuje się konieczne wyjaśnienie pobocznych kwestii. Wywłaszczony grunt może być również przedmiotem obrotu gospodarczego. Zdarza się więc, że na dzień wniosku o zwrot nieruchomość nie jest w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Do częstych przypadków należy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. W takich sytuacjach organ orzekający do czasu przejęcia we władanie nieruchomości nie może wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05, LEX nr 266491). Prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej powoduje, że gmina faktycznie nie włada tą nieruchomością. W konsekwencji nawet gdyby stronie udało się uzyskać decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to decyzji tej nie dałoby się wykonać. Strona nie mogłaby skutecznie żądać od gminy, aby ta wydała jej nieruchomość, którą faktycznie nie dysponuje. Orzecznictwo wskazuje, że w takiej sytuacji konieczne jest uregulowanie stosunków pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym. Postępowanie administracyjne musi zatem ulec zawieszeniu do czasu rozwiązania tego problemu na drodze cywilnoprawnej. Będzie to zatem jeden z przypadków, o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.
Wieczyste problemy
Istotną przeszkodą w sprawnym rozpoznaniu wniosku o zwrot działki będzie prawo użytkowania wieczystego. Może ono co do zasady obejmować grunty będące własnością jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. W przypadku działek należących do Skarbu Państwa, art. 232 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz.121 ze zm.; dalej: k.c.) przewiduje, że jest to możliwe, jeżeli nieruchomości są położone w mieście lub są włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki. Przepisy szczególne mogą rozszerzać ten zakres również o inne rodzaje nieruchomości. Dopuszczalne jest ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz wszelkich podmiotów prawa cywilnego, tj. osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Jest to szczególny rodzaj prawa, w wyniku którego podmiot publiczny w dalszym ciągu pozostaje właścicielem gruntu, zaś użytkownik ma prawo korzystania z tego gruntu na zasadach zazwyczaj określonych w zawartej między stronami umowie. Użytkownik nie ma więc pełnej swobody w eksploatowaniu nieruchomości, ponieważ celem tego rodzaju umów jest na ogół zrealizowanie określonego przedsięwzięcia. Szczegółowe ustalenia na ten temat powinny się znaleźć w umowie.
Jeżeli celem ma być wzniesienie budynków lub innych urządzeń na tym terenie, to art. 239 par. 2 k.c. zobowiązuje także do uwzględnienia takich elementów, jak:
wtermin rozpoczęcia i zakończenia robót;
wrodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie;
wwarunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego;
wwynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki lub urządzenia istniejące na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego.
Cechą szczególną użytkowania wieczystego jest to, że własnością podmiotu publicznego jest jedynie grunt, a wszelkie budynki położone w granicach nieruchomości stanowią własność użytkownika. Dotyczy to zarówno budowli postawionych przez użytkownika, jak i tych istniejących już w dacie zawierania umowy.
Z punktu widzenia osoby domagającej się zwrotu nieruchomości, która po wywłaszczeniu została oddana w użytkowanie wieczyste, istotne jest to, że prawo to ma charakter terminowy. Zgodnie z art. 236 k.c. przekazanie gruntów co do zasady następuje na okres 99 lat. W sytuacjach, gdy cel gospodarczy umowy nie wymaga oddania gruntu na tak długi okres, wyjątkowo można ustalić krótszy czas obowiązywania umowy, jednak co najmniej 40 lat. Ogólnie rzecz ujmując, użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu, który strony ustaliły w umowie. Dopuszczalne jest także rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. Następuje wówczas rozliczenie stron polegające m.in. na wypłacie użytkownikowi wynagrodzenia za postawione przez niego budynki lub urządzenia.
Jak rozwiązać
Należy wyjaśnić, że art. 33 ust. 3 u.g.n. przyznaje organowi uprawnienie do żądania, by rozwiązać umowę użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu. Jest to dopuszczalne, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami zawartej umowy. Żądanie to będzie uzasadnione zwłaszcza wtedy, gdy grunt nie został zabudowany w terminie uzgodnionym w umowie. Przepis ten odsyła do uregulowań art. 240 k.c., który nieco odmiennie określa przesłanki rozwiązania umowy. Jest to bowiem możliwe, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, a zwłaszcza jeżeli wbrew umowie nie wzniósł on określonych w niej budynków lub urządzeń. Chociaż przytoczone przepisy posługują się różnymi sformułowaniami, to orzecznictwo Sądu Najwyższego konsekwentnie przyjmuje, że są to wyrażenia bliskoznaczne (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I CSK 132/10, LEX nr 848104). [ramka 3]
Kwestia rozwiązania umowy często okazuje się problematyczna ze względu na ostatnią przesłankę „oczywistości” naruszenia swych powinności przez użytkownika. Zdaniem orzecznictwa zwrot „oczywiście” podkreśla brak wątpliwości, pewność stanu rzeczy w odniesieniu do realizacji umowy użytkowania wieczystego (wyrok Sądu Najwyższego z 16 listopada 2012 r., sygn. akt III CSK 42/12, LEX nr 1293774). Inaczej mówiąc, już pobieżna analiza stanu faktycznego powinna pozwolić na określenie, czy użytkownik wykonał czynności, do których się zobowiązał, czy też nie. Ocena ta zawsze będzie się musiała odnosić do okoliczności konkretnej sprawy. [ramka 4]
Choć nie wynika to wprost z przepisów, to część orzecznictwa przyjmuje, że nie każde korzystanie sprzeczne z przeznaczeniem gruntu przez użytkownika wieczystego będzie uzasadniało rozwiązanie umowy. Będzie nim tylko takie, które nastąpiło z przyczyn leżących po jego stronie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 28 marca 2012 r., sygn. akt V CSK 163/11, LEX nr 1212826). Przykładowo Sąd Najwyższy w wyroku z 13 lutego 2002 r. (sygn. akt IV CKN 661/00, LEX nr 54358) stwierdził, że jeśli w umowie nie został ustalony żaden termin postawienia budynku, to nie można użytkownikowi zarzucać naruszenia tej powinności. W związku z tym należy pamiętać, by w porozumieniu zawrzeć datę początkową i/lub końcową przedsięwzięcia. Warto także wyjaśnić, że choć budynki i urządzenia stanowią własność użytkownika, to jednak jest to prawo związane z użytkowaniem wieczystym. Z tego powodu ustalone w umowie obowiązki mogą się odnosić także do tych budynków, a nie tylko samego gruntu. Ich naruszenie może być samodzielną podstawą rozwiązania porozumienia. [przykład 3]
Nie mniej istotne są kwestie proceduralne, o których należy pamiętać zarówno w sprawie administracyjnej, jak i cywilnej. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że prawo żądania rozwiązania użytkowania wieczystego przysługuje wyłącznie właścicielowi gruntu (wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt I CKN 704/00). Wezwania będą kierowały zatem:
wSkarb Państwa przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu),
wjednostka samorządu terytorialnego poprzez organ wykonawczy,
wzwiązek jednostek samorządu terytorialnego również przez organ wykonawczy (zarząd związku).
Należy podkreślić, że co do zasady każdy z wymienionych organów administracji będzie uprawniony do zażądania rozwiązania umowy na drodze polubownej. Dzięki temu unika się długotrwałego procesu sądowego (możliwe ryzyko przewlekłości postępowania). Jeżeli jednak użytkownik wieczysty nie zgadza się na dobrowolne rozwiązanie umowy, to skierowanie sprawy do sądu okaże się konieczne. Będzie to jedyna możliwość zmiany stanu prawnego działki. Ważne, by decydując się na skierowanie sprawy do sądu, prawidłowo określić żądanie pozwu. Powinno ono stanowić wniosek o rozwiązanie przez sąd cywilny umowy użytkowania wieczystego ze wskazaniem stron i daty jej zawarcia, a także numeru aktu notarialnego, jak również imienia i nazwiska oraz adresu siedziby notariusza, który sporządzał ten akt. Te same dane należy zawrzeć w postanowieniu zawieszającym sprawę o zwrot nieruchomości. Prawidłowe sformułowanie sentencji postanowienia zmniejsza ryzyko jego zaskarżenia i przewlekłości postępowania.
Proces cywilny
Przed sądem cywilnym zostaną zbadane przede wszystkim ustalenia umowy zawartej przez strony i to ona będzie miała decydujące znaczenie dla określenia, jaki był cel przekazania działki. Dopuszczalny jest dowód z przesłuchania świadków i stron umowy, ale należy mieć na uwadze obostrzenia z art. 247 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej: k.p.c.). Użytkowanie wieczyste wymaga zachowania formy aktu notarialnego pod rygorem nieważności, dlatego dowody z zeznań mogą być dopuszczone, jeżeli sąd uzna to za konieczne i nie doprowadzi to do obejścia przepisów o formie umowy. Wypowiedzi stron i świadków mogą zatem uzupełniać postanowienia umowy (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III CSK 116/10, LEX nr 746176). Nie ma żadnych ograniczeń co do ustaleń dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika. Sąd cywilny będzie się mógł posłużyć dokumentami znajdującymi się w aktach innych powiązanych spraw, czyli także sprawy o wywłaszczenie, o powstanie użytkowania wieczystego i o zwrot gruntu. Oprócz tego w procesie będzie można przeprowadzić dowody z zeznań świadków, oględzin, zdjęć i nagrań audiowizualnych (aktualnych lub archiwalnych). Istotnym dowodem będzie zaś opinia biegłego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa (lub innych specjalistycznych dziedzin nauki, jeśli grunt wykorzystywano w specyficznym celu). Sprawozdanie to może dotyczyć nie tylko stanu technicznego działki, ale także wysokości wynagrodzenia, jakie użytkownik powinien otrzymać w zamian za postawione przez niego budowle. Należy pamiętać, że w procesie cywilnym sąd co do zasady przeprowadza dowody na wniosek, a z urzędu jedynie wyjątkowo. Dlatego ważne jest dopilnowanie, aby już w pozwie zawnioskować o wszystkie konieczne dowody. Ich późniejsze powołanie może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. Dopiero po prawomocnym zakończeniu sprawy cywilnej postępowanie o zwrot może zostać podjęte na nowo.
Zakaz zwrotu
Wyżej wymienione rozwiązania nie dotyczą jednak użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione przed 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n., niezależnie od tego, czy nastąpiło to na drodze umowy, decyzji lub z mocy samego prawa. Artykuł 229 u.g.n. stanowi, że w takich przypadkach roszczenie o przywrócenie własności nie przysługuje. Dodatkowym warunkiem jest to, by prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (wniosek o wpis został złożony w sądzie wieczystoksięgowym najpóźniej 31 grudnia 1997 r.). Dla porządku należy wyjaśnić, że w przepisie tym chodzi również o transakcję sprzedaży gruntu dokonaną i zgłoszoną do księgi wieczystej z zachowaniem tego terminu.
Zakaz zaś nie będzie obowiązywał w razie zbycia nieruchomości w inny sposób, np. zamiany lub wniesienia jej jako aportu do spółki. Zgodnie z orzecznictwem już dwie okoliczności, czyli sprzedaż albo ustanowienie użytkowania wieczystego oraz wpis do księgi wieczystej w terminie wystarczą, by wyłączyć dawnemu właścicielowi możliwość domagania się przywrócenia działki. Co więcej, po wpłynięciu wniosku byłego właściciela organ najpierw sprawdza, czy jest on osobą uprawnioną do złożenia podania oraz czy nie zachodzi zakaz z art. 229 u.g.n. Dopiero po uznaniu, że wnioskodawcą jest odpowiednia osoba, a jej prawo nie jest wyłączone na podstawie powołanego przepisu, organ może zacząć rozważać merytoryczne przesłanki. Jeżeli zaś organ dojdzie do wniosku, że roszczenie nie przysługuje, to nie ma on obowiązku badać przedmiotowej nieruchomości pod względem jej zbędności na cele publiczne. Zgodnie z dominującym poglądem postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie zajdzie także konieczność wszczynania procesu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (por. np. wyroki NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, LEX nr 595463; z 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08, LEX nr 507872; z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 949/07, LEX nr 496171; z 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 409/05, LEX nr 194018; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1868/11, LEX nr 1697079).
Przyjęte rozwiązanie ma na celu ochronę praw słusznie nabytych przez osoby trzecie, które działały w zaufaniu do władz publicznych. Mogły one słusznie oczekiwać, że państwo lub samorząd terytorialny, uczestnicząc w obrocie gospodarczym, prawidłowo dysponują swoim majątkiem pozyskanym w sposób zgodny z prawem. Niestety, byłemu właścicielowi działki w takich przypadkach nie przysługuje żaden środek ochrony na drodze administracyjnej. Sąd Najwyższy dostrzegł ten problem w wyroku z 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14, LEX nr 1665743, i wyjaśnił, że nie jest wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych, tj. przed sądem cywilnym, naprawienia szkody wynikłej na skutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem przepisów nieobowiązującej już ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22, poz. 99 ze zm.). Zamieszczenie pouczenia strony o tej możliwości w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu gruntu będzie realizacją zasady pogłębiania zaufania przewidzianej w art. 8 k.p.a.

Błąd sprzed wielu lat w księdze wieczystej uniemożliwi dokonanie wpisu
Błąd sprzed wielu lat w księdze wieczystej uniemożliwi dokonanie wpisu

Zobacz również
RAMKA 1. Zbędna nieruchomość
Zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
● pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
● pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w drugim z przypadków cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, zwrotowi może ulec pozostała część. Jednak aby skutecznie domagać się zwrotu działki:
● stosowny wniosek musi zostać zgłoszony przez wszystkie osoby, które były właścicielami. Bardzo często będą to ich spadkobiercy, którzy również powinni w komplecie uczestniczyć w postępowaniu i wykazać swoje uprawienie stosownym dokumentem (np. postanowieniem sądowym o nabyciu spadku);
● istotnym warunkiem jest oddanie pieniężnego odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej, jakie zostały przyznane jako rekompensata za pozbawienie własności. Dopiero po uregulowaniu tego zobowiązania finansowego zwrot gruntu może zostać w pełni zrealizowany.
RAMKA 2. Zdaniem sądu
Zgodnie z art. 100 par. 1 k.p.a. zadaniem organu jest wystąpienie do sądu lub innego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony, by to ona wszczęła stosowną sprawę. Konieczne jest wyjaśnienie, że przepis ten nie nadaje organowi automatycznie prawa do przejęcia inicjatywy i wytoczenia sprawy. O tym, kto może i powinien wszcząć uboczny proces, decydują te przepisy, na podstawie których rozstrzygane będzie zagadnienie wstępne. To z konkretnych uregulowań prawa cywilnego, administracyjnego (a niekiedy nawet karnego) wynika, czy to strona, czy też organ mają prawo wystąpić z odpowiednim wnioskiem lub pozwem.
Wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11, LEX nr 1336355
PRZYKŁAD 1
Nie magazyny, ale chwasty
Mieszkanka gminy otrzymała w darowiźnie od swych rodziców trzy sąsiadujące ze sobą działki. Nieruchomość ta została wywłaszczona w 1968 r. na mocy decyzji prezydium właściwej miejscowo wojewódzkiej rady narodowej. W decyzji tej wskazano, że wywłaszczenie następuje „na cele budownictwa (magazynów)”. Działki te stanowiły jedynie niewielką część kompleksu wywłaszczonych gruntów. Na większości z nich faktycznie wybudowano magazyny wojskowe, natomiast wspomniane trzy działki znalazły się poza ogrodzonym terenem wojskowym. Nie postawiono na nich żadnych budynków, a przez lata zarosły jedynie chwastami i krzewami. Dawna właścicielka złożyła wniosek o zwrot tych nieruchomości, jednak został on rozpatrzony negatywnie. Organ powołał się na inną decyzję z 1968 r. szczegółowo opisującą plany co do zagospodarowania kompleksu wywłaszczonych gruntów, które miały być otoczone pasem strefy ochronnej. Przedmiotowe działki weszły w skład tej strefy ochronnej, dlatego nie stały się one zbędne dla celów wywłaszczenia. Stanowisko organu jest błędne, ponieważ w decyzji działki nie były przeznaczone na strefę ochronną, lecz na cele budowlane, które zakładają postawienie jakiejkolwiek budowli.
Wyrok WSA w Krakowie z 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 474/08, LEX nr 499839
PRZYKŁAD 2
Droga zamiast budynków
Dzieci dawnych właścicieli zwróciły się o zwrot działki, która została wywłaszczona ich rodzicom w celu postawienia na tym terenie osiedla mieszkaniowego. Jednak na terenie należącym poprzednio do rodziców wnioskodawców nie wniesiono żadnych budynków, lecz wybudowano drogę publiczną. Miejscowy starosta słusznie odmówił zwrotu tej działki, mimo że ewidentnie nie została ona wykorzystana na budownictwo mieszkaniowe. Decyzję swą oparł na art. 2 u.g.n., który przewiduje, że regulacje u.g.n. nie mogą naruszać postanowień innych ustaw szczególnych. Do tego zbioru zalicza się ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), która kategorycznie stanowi, że tylko Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego może być właścicielem drogi publicznej. Grunt stanowiący drogę publiczną nie może być własnością osoby prywatnej. Dlatego gdyby starosta przyznał wnioskodawcom działkę zgodnie z ich życzeniem, doszłoby do rażącego naruszenia tego zakazu. Już tylko ta okoliczność stanowi przeszkodę w zwrocie gruntu, zatem nie mają żadnego znaczenia przesłanki z art. 137 u.g.n.
Wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 989/12, LEX nr 1339941
RAMKA 3. Niezgodność dzierżawy wieczystej z umową
Oceniając, czy jest uzasadnione rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, należy brać pod uwagę:
● ustalony w umowie cel przekazania gruntu użytkownikowi,
● obowiązki nałożone na użytkownika i ewentualne terminy ich wykonania,
● fakt niezrealizowania umówionego celu przez użytkownika,
● oczywistą sprzeczność zachowań użytkownika z ustaleniami umowy.
RAMKA 4. Oczywista sprzeczność
Jako przykłady korzystania z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z umową można wskazać takie zachowania, jak:
● niezachowanie terminu zabudowy poprzez niewzniesienie budynku o oznaczonym przeznaczeniu,
● czynienie przygotowań do sprzedaży gruntu, które wskazują na brak zdecydowanej woli realizowania umówionej inwestycji,
● przystąpienie do prac inwestycyjnych dopiero po podjęciu przez podmiot publiczny działań zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego,
● faktyczne niekorzystanie z gruntu,
● niedokonanie rozbiórki budynków wbrew wyraźnym postanowieniom umowy,
● zaniedbywanie zabytkowego obiektu na nieruchomości.
PRZYKŁAD 3
Modernizacja i jej koszty
Spółce trudniącej się działalnością z zakresu budownictwa oddano w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat grunt o pow. 620 mkw., na którym znajdował się budynek mieszkalny przeznaczony w całości do modernizacji. W zamian za zobowiązanie się do pokrycia kosztów przebudowy i modernizacji oraz prowadzenia zarządu nieruchomością zwolniono spółkę od zapłacenia za ten budynek. Termin wykonania robót wynosił dwa lata. Spółka nie wywiązała się z obowiązków, w związku z czym organ administracji chciał rozwiązać umowę. Spółka twierdziła, że jest to możliwe tylko w razie naruszenia powinności dotyczących gruntów, a nie budynków, gdyż wynika to z dosłownego brzmienia przepisów u.g.n. i k.c. Pogląd ten został uznany za nietrafny, ponieważ umowę użytkowania wieczystego należy oceniać w sposób całościowy. Obejmuje ona nie tylko działkę, lecz także budowle na niej posadowione. Własność bloku mieszkalnego jest ściśle związana z użytkowaniem wieczystym i nie może istnieć bez niego. Z tego względu dopuszczalne było obarczenie spółki zadaniami odnoszącymi się wyłącznie do budynku. Ich niewykonanie było zatem złamaniem umowy. Może więc ona zostać z tego powodu rozwiązana.
Wyrok SN z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I CSK 129/14, LEX nr 1645241