Konstytucja biznesu miała odciążyć drobnych przedsiębiorców. Czy tak się stało? Zainteresowani przekonują, że nie. A inspektorzy około 40 różnych instytucji nadal szukają na nich haków.
Przykład ostatnio głośny: mechanik samochodowy w Bartoszycach po godzinach pracy wymienił w samochodzie klientki żarówkę i skasował 10 zł za robociznę. Dostał kilkusetzłotowy mandat, bowiem osoby w potrzebie okazały się kontrolerkami skarbówki, które przedtem pozbyły się sprawnie działającego oświetlenia dla uwiarygodnienia prowokacji.
– Konstytucja biznesu to zbiór pięknych haseł, z których niewiele wynika dla przedsiębiorców. A nawet nic nie wynika – uważa adwokat Radosław Płonka, wspólnik w kancelarii Płonka Ozga i członek Konwentu BCC (Business Centre Club).
– Konstytucja biznesu być może przyjęła się w ministerstwach i centralnych organach administracji. W Polsce powiatowej, z tego, co obserwujemy, nadal nie działa – twierdzi Arkadiusz Pączka, dyrektor Centrum Monitoringu Legislacji Pracodawców RP.
– Statystyki pokazują, że liczba kontroli się zmniejszyła. Idzie więc ku lepszemu. Ale jest wiele absurdów do poprawienia, a kierunek działania niekiedy jest odwrotny od potrzebnego – komentuje z kolei Cezary Kaźmierczak, prezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców.
A patrząc z poziomu przedsiębiorców? O mechaniku z Bartoszyc usłyszała cała Polska. Gdy odmówił przyjęcia mandatu, urząd skarbowy postanowił wejść na drogę sądową. I gdy naczelniczka urzędu usłyszała niekorzystny dla siebie wyrok, postanowiła wnieść apelację. Z powodu żarówki i usługi za 10 zł.
W Kielcach, Krakowie, Łodzi i Rypinie skarbówka uderzyła do młodych małżonków. Kontrolerzy oczekiwali od nich podania danych, jaka kapela grała na weselu (i czy wystawiła fakturę), kto wziął pieniądze za wynajem sali (i czy wystawił fakturę) oraz kto zajmował się wystrojem kościoła i sali (i czy wystawił fakturę).
W Kielcach skarbówka postanowiła zasadzić się na bardziej majętnych. Jak informował w sierpniu 2018 r. „Puls Biznesu”, kierownictwo świętokrzyskiego oddziału Izby Administracji Skarbowej rozesłało podwładnym list. Znalazły się tam zalecenia dla kontrolerów. Powinni oni wchodzić jedynie do firm z odpowiednim majątkiem, by po kontroli można było ściągnąć pieniądze. Niewypłacalnych zaś unikać. W jednym z zaleceń zaś mogliśmy przeczytać, że pracownicy skarbówki „muszą mieć świadomość, że efektywność kontroli oceniana jest poprzez faktyczne wpływy, a nie ustalenia dokonane w toku kontroli”.
Na warszawskim Targówku regularne spotkania z pracownikami skarbówki i ZUS-u odbywają zaś handlarze wyrzuceni z zamkniętego z powodu budowy metra bazaru. Do prowizorycznie postawionych nieopodal placu budowy bud marchewkę kupują nie tylko mieszkańcy okolicznych bloków, lecz także kontrolerzy. – Znamy ich już z widzenia, więc przychodzą rzadziej. Przerzucili się podobno na pobliski bazar przy ul. Kondratowicza – mówi mi pani Hanna sprzedająca warzywa i owoce.

Nie chodzi o pietruszkę

Konstytucja biznesu to tak naprawdę pięć ustaw, które zmodyfikowały ponad 170 aktów prawnych. Jej trzonem jest ustawa – Prawo przedsiębiorców. Konstytucja obowiązuje od 30 kwietnia 2018 r. Wcześniej jednak wszedł w życie pakiet 100 zmian dla firm, który większość przepisów zawartych w Konstytucji biznesu wprowadził już w styczniu 2017 r. Kluczowe zmiany podzielić można na dwa obszary. Pierwszy to wprowadzenie wielu zasad ogólnych, którymi powinni kierować się urzędnicy.
– Głównym celem tych regulacji jest budowa partnerskich i opartych na zaufaniu relacji między administracją publiczną a przedsiębiorcami. Filarami Konstytucji biznesu i innych wprowadzonych zmian są zasady: co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone, domniemanie uczciwości przedsiębiorcy i obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. Te zasady się sprawdzają, podobnie jak narzędzia skracające procedury, np. ucinające ping-pong między urzędami, które przekazują sobie sprawę do rozpoznania. To państwa redakcja zwracała uwagę na te sprawy, bo w biznesie liczy się czas i pewność. One po raz pierwszy stały się prawem – tłumaczyła w rozmowie z DGP Jadwiga Emilewicz, minister przedsiębiorczości i technologii.
Drugi filar to ograniczenie kontroli wśród przedsiębiorców, którzy nie zagrażają ani ludzkiemu życiu, ani Skarbowi Państwa. Jak bowiem tłumaczyli wielokrotnie twórcy Konstytucji biznesu, nie chodzi o to, by nasyłać aparat państwowy na kobietę sprzedającą na bazarze pietruszkę. Albo na mechanika samochodowego, który wymienia błagającemu go o to klientowi żarówkę po oficjalnym zakończeniu dnia pracy.
Dlatego wprowadzono art. 47 ust. 1 prawa przedsiębiorców. Stanowi on, że kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza obejmuje identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Mówiąc najprościej: należy chodzić do tych, którzy łamią prawo i swoim działaniem narażają państwo na straty.

Co karać, a co nagradzać

Jak jest z realizacją obu założeń – stosowania zasad ogólnych oraz zmniejszenia liczby kontroli i ich profilowania?
– Kiepsko. Stosowanie zasad ogólnych w relacjach między urzędnikami a przedsiębiorcami jeszcze się nie przyjęło. Ani pracownicy urzędów, ani sami przedsiębiorcy nie powołują się na ogólne zasady. Niemal wszyscy szukają szczegółowych, kazuistycznych przepisów – wskazuje Arkadiusz Pączka.
Wtóruje mu Radosław Płonka. Twierdzi, że w swojej praktyce – a skupia się w niej głównie na obsłudze prawnej biznesu – jeszcze ani razu nie spotkał się z sytuacją, w której urzędnicy wydali decyzję na podstawie jednej z ogólnych zasad Konstytucji biznesu.
– Prawda jest taka, że się tego obawiają. Wydaje im się, że bezpieczniej jest wydać decyzję niekorzystną dla przedsiębiorcy. Wówczas szef nie zarzuci, że ktoś nieprzypadkowo zdecydował po czyjejś myśli – wyjaśnia mec. Płonka.
Przedstawiciele przedsiębiorców uważają, że przydałaby się ogólnopolska kampania zorganizowana przez rząd. Przy czym nie chodzi o drukowanie ulotek czy wywieszanie plakatów, że Konstytucja biznesu daje przedsiębiorcom wiele praw.
– Widziałbym to tak, że np. do Ministerstwa Przedsiębiorczości zaproszonych zostaje trzech naczelników urzędów skarbowych, dwóch dyrektorów ZUS. Tych, w których jednostkach powoływano się bezpośrednio na zasady Konstytucji biznesu, na pewność prawa, na interpretację przepisów w duchu proprzedsiębiorczym. I tym urzędnikom minister podziękowałaby publicznie – mówi Arkadiusz Pączka. Jest przekonany, że taki przekaz dotarłby do Polski powiatowej – za stosowanie ogólnych przepisów i działanie we współpracy z biznesem, a nie w kontrze do niego, otrzymuje się pochwały i nagrody, a nie kary.
Sęk w tym, że – jak przekonują mnie przedstawiciele organizacji przedsiębiorców – przeciętny urzędnik może zgłupieć, gdy popatrzy na wchodzące w życie przepisy. Z jednej strony bowiem mamy Konstytucję biznesu. Z drugiej – resort finansów zaostrza zasady kontroli podatkowej, a Ministerstwo Sprawiedliwości przeprowadza reformę mającą na celu wprowadzenie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Która to – z uwagi na nieokreśloność przesłanek do nakładania milionowych kar – budzi sprzeciw biznesu.
„Nowe przepisy są niekorzystne dla przedsiębiorców i naruszają ich zaufanie do państwa. Projekt stwarza nieproporcjonalne obciążenie dla podmiotów zbiorowych, na które zostaje przeniesiona odpowiedzialność za sprawcę czynu. Wątpliwości budzi także wiele innych szczegółowych rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy, które dotyczą: naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, zbyt szerokiego stosowania instytucji odesłania, niedookreśloności kar i braku jasnych dyrektyw ich wymierzania, braku precyzji w określeniu czynu zabronionego i podstaw jego ścigania, braku wystarczająco precyzyjnych przesłanek zasad i podstaw stosowania środków zapobiegawczych, braku celowości regulacji instytucji sygnalistów” – wylicza Konfederacja Lewiatan w swoim najnowszym raporcie „Polska 2019”.
– I w gruncie rzeczy ma rację. Zajmuję się tą tematyką od lat, a sam nie wiem, za co konkretnie będzie można nałożyć wielo milionową karę, a za co nie. Nie pytaj mnie, jak to się ma do Konstytucji biznesu – stwierdza w rozmowie jeden z wyższych rangą urzędników resortu sprawiedliwości.
Radosław Płonka z kolei dopowiada, że ustawa – oczko w głowie wiceministra sprawiedliwości Marcina Warchoła – nie powinna obejmować podmiotów zbiorowych, które w wyniku nieumyślnego działania naruszyły reguły, a to naruszenie jest jedynie incydentem w ich uczciwej działalności.
– To przecież esencja Konstytucji biznesu. Skoro oczekujemy, że stosować się do niej będą pracownicy gminnych urzędów, możemy chyba tego samego oczekiwać od ministerstw, prawda? – pyta retorycznie mec. Płonka.

Długa lista kontrolerów

Liczba kontroli u polskich przedsiębiorców spada. To fakt. Urzędy skarbowe w 2017 r. przeprowadziły o jedną trzecią kontroli mniej niż w 2016 r. A jednocześnie odzyskały niemal o połowę wyższą kwotę. W liczbach bezwzględnych wygląda to tak, że w ubiegłym roku skarbówka przeprowadziła 27 tys. kontroli. W 2016 r. było ich ponad 38 tys., zaś w 2015 r. – aż 49 tys. Obecnie przeciętnie kontrola, z której są pieniądze, daje budżetowi państwa ponad 215 tys. zł. W 2015 r. było to niespełna 75 tys. zł.
Mniej sprawdzeń dokonuje też Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dla przykładu w pierwszym półroczu 2018 r. zakład przeprowadził 241,1 tys. kontroli osób, które korzystały ze zwolnienia lekarskiego. To o blisko 25 tys. mniej kontroli niż w tym samym okresie roku ubiegłego. Zarazem tegoroczna weryfikacja okazała się skuteczniejsza.
Blisko dwukrotnie wzrosła kwota wstrzymanych świadczeń, sięgając 12,6 mln zł. W porównywalnym okresie 2017 r. kwota ta wyniosła 6,9 mln zł – informuje ZUS. Jakkolwiek statystyka ta nie dotyczy jedynie przedsiębiorców, to oddaje rzeczywistość – ZUS kontroluje mniej.
– Wiele wskazuje na to, że – abstrahując od tego, czy to efekt Konstytucji biznesu – dwaj podstawowi ciemiężyciele polskich przedsiębiorców, czyli skarbówka i ZUS, kontrolują mniej. To dobrze. Niedobrze się za to dzieje w innych organach kontrolnych – uważa Cezary Kaźmierczak z ZPP.
Trzeba bowiem wiedzieć, że polskiego przedsiębiorcę obecnie skontrolować może ok. 40 różnych organów. Wyliczając za ZPP: Najwyższa Izba Kontroli, prokuratura, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, policja, Państwowa Straż Pożarna, Służba Celna, generalny inspektor informacji finansowej, prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Główny Urząd Miar, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, wójtowie, starostowie i wojewodowie, straże gminne, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynaryjna, Inspekcja Handlowa, Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Inspekcja Ochrony Środowiska, urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej, Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Transportu Drogowego, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Państwowa Straż Rybacka, inspekcje urzędów żeglugi śródlądowej, inspekcje rybołówstwa morskiego, prezes Narodowego Banku Polskiego, Inspekcja Nadzoru Budowlanego, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Wyższy Urząd Górniczy, Urząd Lotnictwa Cywilnego, Urząd Transportu Kolejowego, Komisja Nadzoru Finansowego, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, inspekcja geodezyjna i kartograficzna, główny inspektor dozoru jądrowego, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, a dodatkowo organy wydające koncesje, zezwolenia i licencje na prowadzenie działalności gospodarczej oraz organy dokonujące wpisów do rejestrów działalności regulowanych.
Podmioty kontrolujące biznes są rozdrobnione, rozproszone, a ich kompetencje dublują się. – Wystarczy wspomnieć, że za inspekcję żywności odpowiada w Polsce aż pięć instytucji o podobnym profilu, podczas gdy w większości państw Unii Europejskiej zajmuje się tym jeden organ – spostrzega prezes Kaźmierczak.
Tym samym część zasad Konstytucji biznesu staje się iluzją. Przykład? Artykuł 55 określa maksymalny czas trwania kontroli u przedsiębiorcy. Zgodnie z nim wszystkie kontrole organu kontrolującego u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie mogą przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych, małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych, średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych, pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.
Sęk w tym, że przepis mówi o czasie sprawdzenia dokonywanego przez jeden organ. Inny ma swój własny limit. – W efekcie dalej możliwe są sytuacje, gdy u przedsiębiorcy przez pół roku są różne kontrole utrudniające prowadzenie biznesu. Szczytna idea nie wytrzymała zderzenia z rzeczywistością – uważa Radosław Płonka.

Więcej wyjątków niż reguł

Podobnie jest z koniecznością zapowiadania kontroli. Artykuł 48 prawa przedsiębiorców wprowadził regułę, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Postanowiono jednak wprowadzić wiele wyjątków od zasady.
– Na przykład zawiadomienie jest zbędne, gdy kontrolerzy podejrzewają, iż w firmie popełnia się wykroczenia lub wykroczenia skarbowe. Pokazując obrazowo, kontroler może nie informować o zamiarze przeprowadzenia kontroli, gdy przypuszcza, iż pracownicy przeklinają i rzucają papierki po cukierkach na chodnik – wyjaśnia Radosław Płonka.
Część instytucji jest generalnie wyłączana spod reżimu Konstytucji biznesu. Stało się tak w sierpniu 2018 r. z Inspekcją Ochrony Środowiska. Po serii pożarów na wysypiskach Mateusz Morawiecki stwierdził, że trzeba wzmocnić kontrolę nad branżą śmieciową. Nowe przepisy przewidują, że kluczowych regulacji prawa przedsiębiorców dotyczących zasad kontroli do Inspekcji Ochrony Środowiska w ogóle się nie stosuje.
Podobnie będzie z Państwową Inspekcją Farmaceutyczną. Resorty zdrowia i sprawiedliwości przygotowały projekt, który przewiduje istotne wzmocnienie lekowych inspektorów. Będą oni mogli chodzić na kontrole nawet w obstawie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub policji, gdy tylko inspektor uzna, że jest taka potrzeba. Zasady z Konstytucji biznesu również nie będą stosowane. Powód? Ochrona zdrowia i życia obywateli.
– Słuszna idea Konstytucji biznesu jest wypaczana przez tworzenie wielu wyjątków. Poszczególne ministerstwa szarpią w swoją stronę, przez co coraz mniej zostaje z ustawy zapewniającej poszanowanie praw przedsiębiorców – utyskuje Cezary Kaźmierczak. Z kolei Radosław Płonka przekonuje, że paradoksalnie lepiej by się stało, gdyby w prawie przedsiębiorców zasad sprawdzania biznesu w ogóle nie było wskazanych.
– Prawo musi być przejrzyste. Lepiej czegoś nie robić, niż zrobić i wprowadzić 17 wyjątków. Przedsiębiorcy gubią się w odstępstwach od reguły, przez co coś, co w założeniu miało być dla nich ułatwieniem, staje się utrudnieniem, bo jeszcze bardziej nie wiedzą, co jest dozwolone oraz na co może sobie pozwolić państwowy aparat – twierdzi adwokat związany z BCC.
I to może być największy kłopot związany z relatywnie nowymi przepisami. Mentalności urzędniczej nie da się bowiem zmienić w rok. Potrzeba na to lat. Nie wystarczy – jak sugerował dwa lata temu Mateusz Morawiecki – wywiesić ogólnych zasad Konstytucji biznesu w każdym urzędzie zamiast instrukcji przeciwpożarowej. Ale to z czasem mogłoby się przyjąć. Sęk w tym, by lista wyjątków nie była wielokrotnie dłuższa od samej gwarancji poszanowania biznesu. A tak się właśnie dzieje.
ikona lupy />
Magazyn DGP 7 grudnia / Dziennik Gazeta Prawna