Subskrybuj nas na Youtube
Brutalne zburzenie zawartych zgodnie z prawem umów nie rozwiąże problemu niespłacanych długów. Ustawodawca to w końcu zrozumiał.
Gdy centralny bank Szwajcarii ustalił niespodziewanie wysoko kurs swojej narodowej waluty, około 30 proc. wszystkich kredytobiorców mieszkaniowych w Polsce oraz w innych państwach, którzy zadłużyli się we franku, zrozumiało, że upadek jego mitu jest niepodważalny. Wahnięcie kursu szwajcarskiej waluty było początkowo na tyle duże, że frankowicze zajęczeli z bólu. Jedni postanowili poczekać na dalszy bieg wydarzeń. Inni na drodze sądowej żądali unieważnienia umów kredytowych denominowanych lub indeksowanych we frankach. Sądy nie podzieliły jednak ich argumentów (patrz: wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 24 marca 2015 r., sygn. I C 988/13). Wiele wskazuje, że stanowisko to nie ulegnie zmianie, skoro zdaniem rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE w przypadku umów o walutowy kredyt mieszkaniowy nie stosuje się dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rynków instrumentów finansowych (patrz szerzej: „Luksemburg studzi frankowiczów”, DGP 18 września 2015 r.). Wobec tego frankowicze zaczęli organizować własne lobby i domagać się sprawiedliwości dziejowej od władzy. Sprzyjał im czas kampanii wyborczych.
Liderzy Platformy Obywatelskiej podchwycili temat i 8 lipca br. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o szczególnych zasadach restrukturyzacji walutowych kredytów mieszkaniowych w związku ze zmianą kursu walut obcych do waluty polskiej oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 3660). Przewidywał on, że niemal wszyscy frankowicze będą mogli składać wnioski o restrukturyzację walutowego kredytu mieszkaniowego. Miała ona polegać na przewalutowaniu zadłużenia (z franka na złote) i ustaleniu jego wysokości po kursie NBP z dnia dokonania tej czynności, a także na umorzeniu połowy ustalonej na nowo kwoty zadłużenia. Na spłatę jego pozostałej części bank miałby udzielać kredytu preferencyjnego.
Projekt zakładał, że z dobrodziejstwa ustawy mogliby skorzystać kredytobiorcy nieposiadający innego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Jednocześnie ustalono, że powierzchnia nieruchomości, na którą zaciągnięto walutowy kredyt mieszkaniowy, nie może przekraczać 75 m kw. lokalu lub 100 m kw. domu jednorodzinnego, chyba że kredytobiorca wychowuje troje lub więcej dzieci. Określono również wskaźnik LTV, za pomocą którego oblicza się stosunek wartości zaciągniętego kredytu do wartości nieruchomości podlegającej kredytowaniu.
Projektowi nadano szybką ścieżkę legislacyjną w Sejmie. Posłowie mieli okazję zapoznać się z opiniami, które w tej sprawie zostały przedłożone przez Komisję Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski, Krajową Radę Sądownictwa i Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. We wszystkich tych opiniach podnoszono, że ustawowa interwencja w stosunki cywilnoprawne regulowane umowami kredytowymi nie jest uzasadniona, ponieważ stanowi ona naruszenie zasady pacta sunt servanda oraz innych zasad (np. równości wobec prawa). A to prowadzi w istocie do zmiany treści zawartych umów kredytowych oraz zagraża stabilizacji systemu finansowego i sektora bankowego. W opiniach do projektu przywołano też dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego (K 6/92 i K/22/97), w świetle których ingerencja ustawowa w sferę stosunków umownych jest możliwa tylko w wyjątkowych sytuacjach lub gdy świadczenia jednej ze stron umowy są w rażący sposób nieekwiwalentne i uderzają w konstytucyjne prawa innych podmiotów.
Powyższych uwag nie uwzględniono, za to uchwalono poprawki zgłoszone przez Sojusz Lewicy Demokratycznej oraz Prawo i Sprawiedliwość, zgodnie z którymi banki miały w 90 proc. ponieść ciężar umorzenia kwot zadłużenia frankowiczów. Do izby wyższej trafiła więc ustawa znacząco zmieniona w stosunku do pierwotnej wersji projektu. Jednak senatorowie ostatecznie nie podzielili stanowiska Sejmu i zgłosili liczne, a do tego zasadnicze poprawki uwzględniające opinie i uwagi zgłaszane przez Związek Banków Polskich i KNF. W efekcie Sejm zdecydował się skierować ustawę do ponownej oceny przez swoją komisję finansów publicznych. Po 7 września br. do sprawy uchwalenia tej ustawy już nie powrócono. Na całe szczęście.
Projekt ustawy o restrukturyzacji walutowych kredytów mieszkaniowych został zgłoszony niepotrzebnie i to z wielu powodów. Chęć odniesienia sukcesu politycznego poprzez ustawową ingerencję w cywilnoprawne stosunki kredytowe sprawiła, że posłowie wnioskodawcy stracili z pola widzenia całokształt przesłanek i skutków takiej inicjatywy. Nie można bowiem zapominać o tym, że w warunkach demokratycznego państwa prawa i gospodarki rynkowej interwencja państwa w życie społeczne jest konieczna tylko o tyle, o ile nie przekracza pewnych granic i form oraz nie powoduje powstawania większych szkód niż korzyści. Ustawodawca ma przecież zapewniony szeroki wpływ na organizację stosunków umownych. To on uchwala kodeksy i ustawy, w których reguluje różne rodzaje umów i ich konstrukcje prawne, a także zasady obowiązujące strony stosunków umownych oraz ich odpowiedzialność. To powinno ustawodawcy wystarczać.
Tymczasem posłowie szybko zapomnieli o blamażu, którym zakończyły się wcześniejsze próby rządowej interwencji w sprawie opcji walutowych, zainicjowane przez byłego lidera Polskiego Stronnictwa Ludowego w poprzedniej kampanii wyborczej. Szkoda. Jak chce się coś robić, to trzeba się na tym znać – tak przynajmniej twierdzi zaprzyjaźniony ze mną hydraulik. Może warto byłoby też przeanalizować doświadczenia Argentyny, Węgier, Ukrainy i Cypru dotyczące naprawiania przez ustawodawcę skutków zmiany kursów walut obcych w obszarze kredytowania. Zmiana wysokości kursu waluty obcej, nawet dość istotna, nie może bowiem stanowić podstawy do ustawowej ingerencji państwa w stosunki kredytowe, ponieważ zmienność kursów walut obcych jest ich naturalną cechą. Każdy, kto decyduje się na uzależnienie wysokości świadczenia od poziomu kursu walut obcych, musi liczyć się z tym, że podlegają one wahaniom, i to w obydwie strony. Ryzyko odnosi się do obu stron umowy, chociaż w wyższym stopniu dotyczy kredytobiorców. Mają oni możliwość prowadzenia z bankami kredytującymi negocjacji na temat zmiany postanowień umowy lub sposobu jej realizacji. Natomiast polskie prawo zapewnia kredytobiorcom ochronę prawną konsumentów usług finansowych, co wynika m.in. z ostatniej nowelizacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Dobrze byłoby też wiedzieć o tym, że w Polsce, poza Bankiem Gospodarstwa Krajowego, nie ma w gruncie rzeczy banków o wyłącznym polskim kapitale, a działające u nas banki to głównie spółki córki inwestorów zagranicznych. Ich interesy chroni prawo międzynarodowe, w tym umowy o wspieraniu i ochronie inwestycji zagranicznych. Polska zawarła 62 takie porozumienia, m.in. ze wszystkimi państwami, z których pochodzi kapitał zagraniczny banków udzielających kredytów walutowych we frankach. Naruszenie tych umów jest obarczone ryzykiem wypłaty wysokiego odszkodowania, o czym przekonały się już niektóre państwa (patrz: „Ustawa frankowa w cieniu arbitrażu”, DGP z 15 września 2015 r.).
Ustawowa ingerencja państwa w stosunki kredytowe, obciążająca banki obowiązkiem umorzenia znacznej części zadłużenia kredytobiorców, prowadziłaby do istotnego pogorszenia sytuacji finansowej tych instytucji. Stworzyłoby to zagrożenie dla interesów innych klientów banków oraz zakłóciłoby konkurencję między nimi. Stracić mogłyby na tym również gospodarka i samo państwo, bo banki byłyby zmuszone do ograniczenia akcji kredytowej.
Taka interwencja naruszałaby jednocześnie kilka zasad konstytucyjnych, w tym zasadę społecznej gospodarki rynkowej, wolności działalności gospodarczej, ochrony własności, równości wobec prawa, a także zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej dyrektywy dotyczące poprawnej legislacji (zasada bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, zasada pacta sunt servanda, zasada zaufania do państwa, zasada lex retro non agit, zasada prawidłowego oznaczenia vacatio legis, zasada określoności, zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku).
Zasada społecznej gospodarki rynkowej dopuszcza możliwość podejmowania przez państwo ustawowej ingerencji w sferze funkcjonowania rynku kredytowego, ale nie pozwala na zniekształcenie istoty ekonomicznej i prawnej stosunków kredytowych. W sensie prawnym ustawową ingerencję w stosunki umowne należy traktować jako zjawisko niedopuszczalne lub uzasadnione zupełnie wyjątkowymi okolicznościami. W wyroku z 19 stycznia 2010 r. (SK 35/08) TK ustalił, że na organach władz publicznych spoczywa obowiązek powstrzymywania się od ingerowania w dziedzinę wolnej gospodarki i to zarówno w formie działań prawnych, jak i faktycznych. Trybunał już dawno sformułował swoistą metodologię badania, w jakim stopniu zakaz nadmiernej ingerencji jest respektowany przez ustawodawcę (orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995 nr 1, poz.12). W ten sposób TK zasygnalizował potrzebę uwzględniania kryterium interesu publicznego oraz kierowania się zasadą proporcjonalności we wprowadzaniu ograniczeń swobody działalności gospodarczej.
Dobrze się więc stało, że 4 września br. politycy PO złożyli w Sejmie drugi, zupełnie inny projekt ustawy (o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, druk sejmowy nr 3859). Tym razem posłowie uznali, że należy pomóc wszystkim kredytobiorcom mieszkaniowym, niezależnie od tego, w jakiej walucie się zadłużyli. Liczyło się przede wszystkim to, że znaleźli się w trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej im spłatę rat kredytowych. Frankowicze nie zostali więc potraktowani odrębnie i w szczególny sposób, chociaż w ustawie uwzględniono również ich sytuację. Prawda o frankowiczach jest bowiem zupełnie inna niż im samym się to wydaje.
Posłowie PO zdecydowali się więc rozwiązać problem kredytobiorców mieszkaniowych poprzez zorganizowanie pomocy dla tych, którzy bez dodatkowego wsparcia nie byliby w stanie spłacić zaciągniętych uprzednio pożyczek bądź ich rat. Pierwotny tekst kolejnego projektu ustawy został znacznie wzbogacony w toku prac parlamentarnych, przede wszystkim za sprawą poprawek Senatu przyjętych przez Sejm 9 października br. Ustawa zakłada zatem udzielenie wsparcia kredytobiorcom mieszkaniowym, niezależnie od waluty zadłużenia, którzy: 1) w dniu złożenia wniosku o pomoc mają status bezrobotnego lub którzy 2) ponoszą miesięczne koszty obsługi kredytu mieszkaniowego w wysokości przekraczającej 60 proc. dochodów osiąganych miesięcznie przez gospodarstwo domowe, bądź też 3) mają niskie dochody w gospodarstwie domowym (mniej niż 634 zł w gospodarstwie jednoosobowym lub 514 zł w gospodarstwie wieloosobowym). Wsparcie może być udzielane przez okres nie dłuższy niż osiemnaście miesięcy i w wysokości nieprzekraczającej równowartości miesięcznych rat kapitałowych i odsetkowych kredytu mieszkaniowego spłacanego przez kredytobiorcę, lecz nie wyższej niż 1500 zł miesięcznie. Jednocześnie przewidziano liczne ograniczenia lub wyłączenia w zakresie korzystania z tego rodzaju pomocy.
Organizację wsparcia finansowego dla kredytobiorców mieszkaniowych oparto na kilku istotnych zasadach. Po pierwsze ma ono być udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Funduszu Wsparcia Kredytobiorców (dalej – fundusz), pochodzących przede wszystkim z obligatoryjnych wpłat kredytodawców mieszkaniowych. Wysokość wpłat jest zaś ustalana przez radę funduszu proporcjonalnie do posiadanego przez kredytodawców portfela kredytów mieszkaniowych, których opóźnienie w spłacie kapitału lub odsetek przekracza 90 dni.
Po drugie ustawodawca podkreślił, że podstawą pomocy będą umowy, w tym umowy BGK z kredytodawcami mieszkaniowymi w sprawie realizacji ustawy oraz umowy kredytodawców z kredytobiorcami, określające m.in. wysokość, okres i terminy spłat rat wsparcia udzielonego przez BGK, a także zasady i terminy przekazywania poszczególnych rat pomocy przyznanej przez kredytobiorców. Ustawa nakłada na banki obowiązek przyjęcia i weryfikacji wniosków składanych przez kredytobiorców pod kątem ich kompletności i prawidłowości sporządzenia, a następnie zawarcia z kredytobiorcami umów w terminie 30 dni od dnia złożenia takiego wniosku.
Po trzecie wsparcie polegać ma na przekazywaniu kredytodawcom przez BGK kwot środków pieniężnych z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań kredytobiorców z tytułu kredytu mieszkaniowego (ich wysokość i terminy spłaty będą ustalone w umowach). Zapobiegnie to przeznaczeniu wsparcia na cele inne niż na spłatę kredytu. W przypadku spłaty kredytu w walucie obcej BGK dokona przeliczenia wysokości raty wsparcia na walutę spłaty kredytu według kursu sprzedaży ogłoszonego przez NBP, obowiązującego w dniu poprzedzającym dzień przekazania środków z tytułu pomocy.
Po czwarte zgodnie z ustawą kredytobiorcy korzystający z pomocy mają obowiązek dokonania zwrotu środków wsparcia po upływie dwóch lat od dnia wypłaty ostatniej raty oraz zwrotu całej jego kwoty w ciągu ośmiu kolejnych lat w równych nieoprocentowanych miesięcznych ratach. Od rat niespłaconych w terminie mają być naliczane ustawowe odsetki.
Rozwiązania zawarte w ustawie o pomocy dla niektórych kredytobiorców mieszkaniowych mają wiele zalet, ale nie są wolne od wad. Z uznaniem trzeba przede wszystkim przyjąć to, że ustawodawca zrozumiał, iż istota problemu leży w udzieleniu pomocy niektórym kredytobiorcom mieszkaniowych, nie zaś w brutalnym zburzeniu postanowień zawartych wcześniej zgodnie z prawem umów kredytowych, powodującym straty po stronie wierzycieli (kredytodawców). Kredyty bankowe powinni spłacać kredytobiorcy. W ustawie trafnie podzielono ich na tych, którzy autentycznie potrzebują pomocy, i tych, którzy na nią nie zasługują, chociaż głośno krzyczą (frankowicze). W odróżnieniu od istniejących już form pomocy dla kredytobiorców mieszkaniowych tym razem nie ma mowy o angażowaniu środków publicznych, a jedynie czasowym, w sposób zwrotny obciążeniu niektórych kredytodawców mieszkaniowych.
Na czym polegają natomiast mankamenty ustawy? Podstawowy problem tkwi w tym, że trudno jest w sposób jednoznaczny określić charakter prawny stosunków zawiązujących się w trójkącie BGK – kredytodawcy – kredytobiorcy. Ustawa wymaga zawarcia między tymi podmiotami stosownych umów, ale sama określa ich essentialia. Umowa BGK z kredytodawcami ma charakter umowy organizatorskiej. Nie zobowiązuje ani nie uprawnia do niczego innego, co nie wynika z ustawy. Czy wobec tego potrzebne jest jej zawieranie?
Kolejne wątpliwości dotyczą umów kredytodawców z kredytobiorcami korzystającymi ze wsparcia. Jeśli bliżej przyjrzeć się temu, co ustawa wymaga od takich dokumentów, to można dojść do wniosku, że mamy do czynienia z przykładem umowy zmieniającej wcześniej zawartą umowę kredytową i ustalającej nowe warunki jej realizacji. Ustawa w tej sprawie milczy. Tymczasem nie mogą równocześnie i obok siebie obowiązywać dwie odrębne umowy zawarte przez te same podmioty oraz dotyczące tego samego przedmiotu. „Nowa” umowa jest wyraźnie umową zmieniającą tę podpisaną wcześniej. Nie można natomiast uznać, że po zawarciu umowy z kredytobiorcą korzystającym ze wsparcia, pierwotnie zawarta umowa przestaje istnieć.
Przepisy ustawy wywołują również inne zastrzeżenia. Nie pozwalają m.in. jednoznacznie ustalić, czy:
● kredytodawcy powinni dokonywać wpłat na rzecz funduszu, gdy kredytobiorcy nie spłacają rat w terminie przekraczającym 90 dni, lecz nie składają przy tym wniosku o przyznanie wsparcia lub gdy nie można z nimi zawrzeć stosownej umowy, bo nie spełniają ustawowych kryteriów udzielania wsparcia;
● nie powstaną trudności w zakresie ustalania obowiązku i wysokości wpłat kredytodawców na rzecz funduszu, gdy część kredytobiorców opóźni się ze spłatą tylko pierwszej raty kredytu, a następne raty będzie spłacać już w ustalonych terminach lub też gdy spłata rat będzie na przemian dokonywana raz w terminie, a innym razem w terminie przekraczającym 90 dni;
● do wpłat kredytodawców na rzecz funduszu odnosi się reżim prawny danin publicznych (ich obowiązek wnoszenia wynika z ustawy) czy też reżim prawny właściwy dla należności prywatnych, skoro wysokość wpłat jest ustalana w umowie BGK z kredytodawcą. Nie pozostaje to przecież bez znaczenia dla pobierania i egzekucji wpłat wedle różnych przepisów;
● przewidziana w ustawie pomoc dla kredytobiorców nie wpłynie demobilizująco na chęć poszukiwania i podejmowania przez nich pracy lub osiągania przez nich wyższych zarobków, skoro utrata statusu bezrobotnego lub zwiększenie wysokości dochodów miesięcznych (bądź zmniejszenie się liczby członków gospodarstwa domowego) powoduje wstrzymanie wypłaty wsparcia;
● nie pojawią się kłopoty z określeniem, kto faktycznie należy do danego gospodarstwa domowego, skoro można mieć na utrzymaniu również osoby niezamieszkujące wspólnie z kredytobiorcą, lecz w innym lokalu w tej samej miejscowości. Co więcej, dla zmniejszenia wysokości dochodu gospodarstwa wieloosobowego kredytobiorcy mogą zacząć „meldować w swoim mieszkaniu” różne osoby należące do bliższej lub dalszej rodziny, a nawet osoby obce;
● w ewentualnych sporach prawnych kredytodawców z BGK obowiązywać będzie tryb administracyjny i sadowoadministracyjny, czy też tryb cywilny.
Intencje ustawodawcy związane z ustawą są jednoznaczne. Państwo chce pomóc tym, których nie stać na samodzielną spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów mieszkaniowych w ustalonych terminach. Trzeba jednak żyć tak długo jak ja, aby przewidywać, że po wejściu ustawy w życie rozpocznie się proces dostosowania się do jej postanowień. Być może niektórzy kredytobiorcy zatrudnieni na umowach śmieciowych lub pracujących za marne grosze dojdą do wniosku, że lepiej będzie im odpowiadał status bezrobotnych, bo wtedy otrzymaliby wsparcie w spłacie kredytu. Być może okaże się też, że wspólnie z kredytobiorcą zameldowani są liczni członkowie jego rodziny (najlepiej bez dochodów lub o niskich dochodach), np. rodzice, teściowie, dziadkowie, dzieci i wnuki oraz tzw. pociotki. Na upartego przecież w jednym lokalu mieszkalnym można zameldować piłkarzy Wisły Kraków i Cracovii, oby się tylko tam nie kopali tak jak na boisku. Ale nie jest to dobry przykład, bo nasi kopacze zarabiają więcej od górników, którzy też kopią. Kopacz kopaczowi nie jest równy.
Kilka dni temu omawiana ustawa uzyskała podpis prezydenta RP, chociaż on sam wcześniej zapowiadał wniesienie własnego projektu w tej sprawie (patrz: „Prezydent będzie hojny dla frankowiczów”, DGP z 14 września 2015 r.). Nie wiadomo zatem, czy ustawa z 9 października 2015 r. położy ostatecznie kres zakusom na wprowadzanie zmian w umowach kredytowych drogą ustawy.
Nie łudźmy się natomiast, że pomoc w niej przewidziana rozwiąże problem mieszkaniowy w Polsce. Musimy wreszcie zrozumieć, na czym polega ustrój, o którym naród zadecydował 4 czerwca 1989 r.
Zapotrzebowanie na kredyty mieszkaniowe będzie się nadal utrzymywało. Będą po nie sięgać także ci, którzy nie dają gwarancji ich spłaty. Banki muszą więc zacząć wreszcie działać bardziej odpowiedzialnie niż dotychczas. Natomiast od państwa należałoby oczekiwać podejmowania bardziej stanowczych działań w zakresie funkcjonowania rynku pracy (np. wprowadzenia zakazu zatrudniania innego niż na umowie o pracę, ustalenie wyższych stawek godzinnych, podwyższenie płac w budżetówce). Przydałyby się też dalsze ułatwienia w otwieraniu i prowadzeniu działalności gospodarczej. Jak „ludzie bezdomni” będą mieli stałą pracę oraz zaczną zarabiać i oszczędzać, to zaciąganie kredytów mieszkaniowych i ich spłata przestaną być ryzykowne zarówno dla nich samych, jak i dla banków. Państwo nie będzie musiało wówczas interweniować, a rząd będzie mógł spokojnie zajmować się problemem drożdżówek w szkole.