Wypłata dodatków jeszcze we wrześniu? Z naszych rozmów z członkami rządu wynika, że takiego wariantu nie można wykluczyć. To kwestia decyzji politycznej. Jednorazowe dodatki dla emerytów to jeden z pomysłów, jakie analizuje rząd w ramach całej palety działań, które miałyby pozwolić Polakom odczuć, że skończył się kryzys. PO i PSL liczą, że tego typu gestami zyskają przychylność wyborców.
Owszem, operacja byłaby kosztowna – pochłonęłaby ok. 3 mld zł – i nie ma jej w planie finansowym Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ale i na to jest sposób. Dodatki można by sfinansować budżetową pożyczką dla FUS. Zwiększenie zwykłej dotacji raczej nie wchodzi w grę, bo oznaczałoby konieczność powiększenia deficytu budżetowego i związanej z tym spektakularnej nowelizacji budżetu. A to z politycznego i prestiżowego punktu widzenia dla rządu nie byłoby raczej do zaakceptowania, bo wystawiłoby go na ataki politycznych przeciwników w czasie kampanii wyborczej.
Co innego pożyczka. Tegoroczny limit na ten cel to 12 mld zł, z czego na razie został wykorzystany nieco ponad 1 mld zł. Rząd zamierzał w tym roku pożyczyć FUS-owi 2,2 mld zł na jego bieżącą działalność (czyli wypłatę świadczeń). Do wyczerpania puli droga więc daleka, dodatkowe 3 mld zł z pewnością by się w niej zmieściły. Choć potrzebna byłaby ustawa wprowadzająca dodatki, która zmieniałaby także budżet, ale byłaby to korekta planu finansowego FUS, który jest załącznikiem do ustawy budżetowej, a nie tekstowej części ustawy.
Finansowanie wydatków FUS pożyczkami z budżetu nie jest nowym pomysłem. Wpadł na niego przed kilkoma laty były minister finansów Jacek Rostowski razem z resortem pracy. Był rok 2009, szalał kryzys finansowy, dochody w państwowej kasie się załamały i trzeba było nowelizować budżet. Pożyczanie pieniędzy dla FUS miało tę zaletę, że – w odróżnieniu od dotacji budżetowej – nie zwiększało wydatków. A więc nie generowało dodatkowego deficytu w budżecie, który i tak rósł w bardzo szybkim tempie. To miało istotne znaczenie w momencie, gdy dług publiczny przekroczył 50 proc. PKB. Wówczas zgodnie z obowiązującym wtedy prawem relacja deficytu do dochodów w budżecie uchwalanym na następny rok nie mogła przekroczyć poziomu z bieżącego roku. Pożyczki były jednym ze sposobów na utrzymanie deficytu na kontrolowanym poziomie.
Pierwsza pożyczka dla FUS została udzielona w 2009 r., na 5,5 mld zł. Miała dwuletni termin zapadalności i była nieoprocentowana. Oczywiście FUS nigdy jej nie zwrócił, bo ta pożyczka (podobnie jak następne) jest rolowana. W sumie od 2009 r. do dziś FUS pożyczył z budżetu prawie 41 mld zł. Najwięcej w 2013 r., bo aż 12 mld zł. Ministerstwo Finansów w ten sposób zasypywało dziurę w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która powstała przez zbyt niskie wpływy ze składek w stosunku do planu.
To jeden z powodów, dla których rząd utrzymuje jeszcze narzędzie, którym posługiwał się w czasie kryzysu finansowego. Prognozy wpływów ze składek mogą być obarczone błędem, np. opierać się na zbyt optymistycznych założeniach wzrostu gospodarczego albo poziomu bezrobocia. Zbyt niski wzrost i za duże bezrobocie oznaczają niższe wpływy ze składek. W FUS powstaje niedobór, który można by uzupełnić większą dotacją z budżetu – ale to wymagałoby nowelizacji ustawy budżetowej. Drugą opcją było zaciąganie długów w bankach komercyjnych przez ZUS – co jest relatywnie drogie. Pożyczka budżetowa to w takiej sytuacji wyjście awaryjne.
W tym roku budżet pożyczył funduszowi już miliard złotych. Z punktu widzenia finansów publicznych finansowanie pożyczką zamiast dotacji niewiele zmienia. FUS i tak wykazuje większy deficyt, co przekłada się na wynik całego sektora. Rząd i tak musi znaleźć pieniądze, które potem pożyczy, co oznacza wzrost potrzeb pożyczkowych i długu publicznego. Jedyna korzyść to niezwiększanie deficytu budżetowego.
To dlatego Ministerstwo Finansów zżyma się, gdy niektórzy ekonomiści nazywają finansowanie FUS-u pożyczkami kreatywną księgowością. – O kreatywnej księgowości możemy mówić w sytuacji, kiedy stosując obowiązujące przepisy prawne i standardy, tworzymy nieprawdziwy obraz rzeczywistości. Tymczasem przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy budżetowej przewidują możliwość oraz określają zasady przekazywania nieoprocentowanych pożyczek z budżetu państwa do FUS w celu finansowania niedoboru środków na sfinansowanie świadczeń gwarantowanych przez państwo – to fragment odpowiedzi przesłanej nam przez biuro prasowe MF na pytania w tej sprawie. Według resortu nie ma mowy o kreatywnej księgowości nie tylko dlatego, że używanie pożyczek zamiast dotacji nie wpływa na wielkość deficytu i długu finansów publicznych, ale również jest neutralne z punktu widzenia stabilizującej reguły wydatkowej.
Sfinansowanie jeszcze w tym roku wypłaty dodatków emerytalnych i tak oznaczałoby wzrost deficytu finansów publicznych – w tym przypadku o ok. 0,2 proc. PKB. To teoretycznie niewiele, ale może przekreślić zakładany spadek deficytu w tym roku do 2,8 proc. PKB. Niby nadal mieścilibyśmy się w wielkości wymaganej przez Komisję Europejską (ok. 3 proc. PKB), ale trend spadkowy deficytu zostałby zatrzymany. Tymczasem konsekwentnego jego zmniejszania oczekuje Bruksela. To jedna z przyczyn, dla których pomysł wypłat 400-złotowych zasiłków jeszcze w tym roku ma przeciwników w samym rządzie. W praktyce dla wielu osób byłoby to drugą podwyżką świadczeń w ciągu roku, która zabierałaby w ten sposób pieniądze na przyszłoroczną waloryzację.
Bardziej prawdopodobny scenariusz to przesunięcie wypłat na przyszły rok. I tak muszą one zostać usankcjonowane prawnie, potrzebna jest do tego specjalna ustawa. Na procedowanie takiego projektu w rządzie szanse są nikłe. Choćby przez długotrwały tryb konsultacji społecznych i międzyresortowych oraz procedurę przyjmowania go przez Stały Komitet i rząd. To wszystko oznacza półtora – dwa miesiące prac. A jak wynika z naszych informacji, żadne szczegółowe prace przygotowujące ustawę na ten temat w rządzie się nie toczą.
Ale nie ma sytuacji bez wyjścia. Alternatywą mógłby być projekt poselski. On, jak pokazuje przykład ustawy zawieszającej opłaty za autostrady, może być procedowany błyskawicznie, ale cały czas nie ma decyzji politycznej, z czym PO i PSL chcą w końcówce kadencji wyjść do wyborców.
OPINIE
Dodatkowy dopalacz nie jest gospodarce potrzebny
Z ekonomicznego punktu widzenia wypłata jednorazowych dodatków emerytalnych byłaby w pewnym sensie działaniem procyklicznym, bo wsparłaby konsumpcję prywatną. Sytuacja na rynku pracy się poprawia, co przekłada się na wzrost funduszu płac, do tego mamy deflację, która powoduje realny wzrost dochodów gospodarstw domowych – konsumpcja i bez dodatkowego wsparcia ma z czego rosnąć. Taki dodatkowy dopalacz niekoniecznie jest jej potrzebny.
Inna sprawa, to czy nas na niego stać. Jeśli wypłata miałaby nastąpić w przyszłym roku, to dodatkowy koszt 3 mld zł nie jest dużym obciążeniem dla finansów publicznych. Inaczej sprawa wygląda, jeśli chodzi o ten rok, tu wydatki są już zaplanowane i pomysł z pożyczką to najlepszy sposób na sfinansowanie dodatków. Pytanie tylko o intencje, czy rzeczywiście chodzi o wsparcie emerytów, czy raczej to taki wyborczy gest. Pewnie oba argumenty mają znaczenie, choć polityczny raczej przeważa.
Odchodźmy od pożyczek dla FUS
Pożyczka dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pozwala zmniejszyć deficyt budżetowy o kwotę, która inaczej byłaby dotacją dla FUS, natomiast nie wpływa na wielkość deficytu sektora finansów publicznych. A to ten deficyt jest kluczowy dla oceny stanu finansów publicznych w Polsce, dla podjęcia decyzji o zdjęciu z Polski procedury nadmiernego deficytu lub jej ponownym nałożeniu. Wreszcie jest ważny z punktu widzenia dynamiki długu publicznego w relacji do PKB. Wydaje się, że w perspektywie najbliższych lat można odchodzić od praktyki tego rodzaju pożyczek, tym bardziej że zlikwidowany został pierwszy próg ostrożnościowy w ustawie o finansach publicznych i mamy dużo niższy dług. To powoduje, że nie trzeba stosować już takich metod. Taka zmiana pokazałaby rzeczywistą skalę dotacji do FUS w jednym miejscu, a nie rozbitą na dwie części. Jej zaletą byłaby większa przejrzystość, co dla finansów publicznych jest wartością.