Subskrybuj nas na Youtube
Choć może się to wydawać paradoksalne, czternasta emerytura ma większy sens niż trzynasta. Głównie dlatego, że w przeciwieństwie do wiosennej trzynastki jesienna czternastka nie trafi do najzamożniejszych emerytów.
Choć emeryci jako grupa są mniej narażeni na ubóstwo niż reszta społeczeństwa, to jeśli już się znajdą pod progiem biedy, znacznie trudniej im się z niego wydostać. Z oczywistego względu – zwykle nie mają takich możliwości podnoszenia swoich dochodów jak osoby aktywne zawodowo. Dlatego też wspieranie mniej zamożnych seniorów jest uzasadnione. A dlaczego nie ma sensu wspieranie wszystkich jak leci? Przecież istnieją bardzo silne argumenty za powszechnością świadczeń. Tyle że w przypadku dodatków do emerytur państwo nie oszczędza na kosztach selekcji beneficjentów, gdyż wszystkie potrzebne dane są w posiadaniu ZUS. Odpada też argument „godnościowy” – w celu uzyskania prawa do dodatkowego świadczenia nie trzeba składać żadnych wniosków, czyli „prosić się” o pomoc. Świadczenie jest wypłacane z automatu i nikt nie musi o tym wiedzieć. Na przykład zamożniejszy sąsiad.
Kluczowe pytanie jednak brzmi, czy rząd w swojej polityce społecznej nie przechylił naszej wspólnej łódki na jeden z boków. I czy nie grozi to przypadkiem nabraniem przez nią wody. Rządzący udowodnili, że znają się całkiem nieźle na przelewach gotówkowych, co wcale nie jest takie proste, jak się wydaje – wszak najpierw trzeba znaleźć na nie pieniądze. Niestety wspieranie usług publicznych, czyli drugiej nogi polityki społecznej, odpuścili. A wartość ogłaszanych przez nich programów usługowych jest dużo niższa w porównaniu z uruchomionymi transferami. Tymczasem sprawne usługi publiczne są doskonałym narzędziem do osiągania podobnych celów społecznych. Prawdopodobnie skuteczniejszym niż świadczenia pieniężne.
Oczywiście teorie, według których Polacy „żyją z socjalu”, są wyssane z palca – opierają się na subiektywnych odczuciach, których źródłem jest zwykle jakiś mityczny sąsiad, który rzekomo całymi dniami nic nie robi, a kasy ma jak lodu. Archetyp Polaka bogatego od socjalu to postać równie tajemnicza jak „znajomy gej niepopierający LGBT”. W 2019 r. struktura dochodu rozporządzalnego przeciętnego gospodarstwa domowego składała się w 85 proc. z dochodów z pracy lub działalności gospodarczej, w nieco ponad 10 proc. ze świadczeń socjalnych, a w niecałych 5 proc. z pozostałych źródeł (głównie darowizny, czasem zyski z kapitału). Praca jest zdecydowanie dominującym źródłem utrzymania w Polsce, choć faktem jest, że od roku 2014 udział świadczeń w dochodzie statystycznego gospodarstwa domowego wzrósł o ok. 5 pkt proc., czyli dwukrotnie.
Problemem w Polsce nie jest więc sama wysokość świadczeń pieniężnych, lecz skrajny wręcz przechył polityki społecznej w stronę transferów. W 2020 r. prof. Ryszard Szarfenberg z Uniwersytetu Warszawskiego opublikował na swoim profilu w portalu społecznościowym niezwykle dobitne dane. W 2016 r., czyli już po uruchomieniu pierwszej edycji „500+”, świadczenia pieniężne w Polsce wyniosły 15,2 proc. PKB, natomiast usługi społeczne (świadczenia niepieniężne) zaledwie 4,7 proc. PKB. Jedynie w Serbii oraz na Cyprze odnotowano równie dużą różnicę. Co prawda we Francji oraz w Austrii transfery pieniężne sięgnęły aż 20 proc. PKB, lecz i wartość usług społecznych w stosunku do PKB była tam dwukrotnie wyższa niż nad Wisłą. A więc usługi odpowiadały połowie transferów, a nie jednej trzeciej jak w Polsce.
Nordycy stawiają na usługi
Jak to wygląda w krajach skandynawskich, które uznaje się za modelowy przykład egalitarnego porządku społecznego? Okazuje się, że Szwecja, Dania, Finlandia i Norwegia mają najwyższy w Europie udział świadczeń niepieniężnych w PKB i są one najbardziej zbliżone do wartości transferów. W Szwecji były one niemalże równe – 15 proc. PKB to transfery, 14 proc. to usługi. W Danii odpowiednio 17 i 12 proc. W Finlandii oraz Norwegii zanotowano nieco większy przechył w stronę transferów, jednak wciąż bardzo niski w porównaniu z resztą kontynentu, o Polsce już nawet nie mówiąc. Jeśli marzy się nam nordycki model państwa dobrobytu nad Wisłą – lub przynajmniej nasza rodzima jego odmiana – to zdecydowanie musimy popracować nad usługami. Zwłaszcza że od 2016 r. wartość świadczeń pieniężnych jeszcze wzrosła – według Eurostatu do 16,2 proc. w 2018 r.
Dane Eurostatu pokazują jeszcze coś. Polskie transfery same w sobie także są niezrównoważone. Przeznaczamy bardzo dużo środków na świadczenia rodzinne. Ich wartość sięgnęła 2,6 proc. PKB, a więc była o połowę wyższa niż średnia unijna. Na emerytury i renty przeznaczamy kwoty bliskie średniej unijnej, jednak kilka innych obszarów leży u nas odłogiem, jakby ktoś o nich zapomniał. Na świadczenia dla bezrobotnych przeznaczamy 0,2 proc. PKB, a więc sześć razy mniej, niż wynosi średnia w UE. Tu można by zauważyć, że to efekt bardzo niskiego bezrobocia – co jest po części prawdą, ale tylko po części. Niemcy i Holandia również mają bardzo niskie bezrobocie, a świadczenia dla bezrobotnych przeznaczają proporcjonalnie siedem razy więcej niż my.
Rażąca różnica to skutek ekstremalnie niskich zasiłków oraz silnej selekcji beneficjentów. Zasiłek otrzymuje mniej niż 15 proc. bezrobotnych. Jego kwota zaś została nieco podwyższona, choć pozostaje śmiesznie niska – w 2021 r. wynosi 1200 zł przez pierwsze 90 dni, więc jest znacznie niższy od połowy płacy minimalnej (2800 zł brutto).
Kompletnie nie istnieje u nas polityka mieszkaniowa. Wartość zasiłków mieszkaniowych w Polsce wyniosła 0,0 (sic!) proc. PKB. Oczywiście funkcjonują u nas dodatki mieszkaniowe, ale ich skala jest tak niska, że nie wystarczyła, by móc je wykazać do jednego miejsca po przecinku. Tak więc rozszerzając 500+ oraz wprowadzając kolejne dodatki emerytalne, rząd podnosi świadczenia akurat tam, gdzie już było przyzwoicie.
Proste i (umiarkowanie) skuteczne
Bezpośrednie transfery pieniężne mają bez wątpienia niemało zalet. Przede wszystkim są najprostszym i najłatwiejszym do uruchomienia instrumentem walki ze skrajnym ubóstwem. Różne mądre głowy rozprawiają o przyczynach biedy, ale na dobrą sprawę kluczowa jest jedna – brak pieniędzy. Transfery uderzają więc w najistotniejszy powód biedy. Żeby z nimi wystartować, nie trzeba najpierw tworzyć jakiejś zaawansowanej infrastruktury ani zatrudniać specjalistów – wystarczy znaleźć pieniądze, wytypować beneficjentów i zacząć realizować przelewy. Dzięki temu transfery doskonale sprawdzają się w krajach na niskim poziomie rozwoju, w których skomplikowane programy wymagałyby zbyt dużo nakładów i czasu. Najsłynniejszym chyba programem transferowym była „Bolsa Familia”, czyli takie brazylijskie 500+, tylko ze znacznie niższymi kwotami – kosztowała rocznie 0,5 proc. brazylijskiego PKB (500+ to obecnie ok. 2 proc. PKB Polski), a mimo to podniosła dochody najuboższych rodzin o jedną czwartą.
Drugą zaletą transferów bezpośrednich jest ich wpływ na nierówności dochodowe. Nawet 500+, które trafiło w części także do najzamożniejszych, bez wątpienia przyczyniło się do bardzo wyraźnego ograniczenia nierówności dochodowych w Polsce – od 2015 r. wskaźnik Giniego nad Wisłą spadł z 30,6 do 28,5. To oznacza, że nierówności w Polsce są mniejsze niż średnio w UE (Gini 30,2), a także już tylko niewiele większe niż w Austrii czy Danii (Gini 27,5).
Problem w tym, że usługi publiczne, choć wymagają zdecydowanie więcej pracy koncepcyjnej, a także zasobów infrastrukturalnych, wszystkie te cele potrafią realizować skuteczniej. Przyjrzyjmy się najpierw nierównościom. Według raportu Oxfam „Working for the many: public services fight inequality” usługi publiczne niwelują nierówności nawet dwukrotnie lepiej niż transfery. A to dlatego, że zdejmując z obywateli ciężar niektórych wydatków (np. na transport lub edukację), de facto przekazują im „wirtualny dochód” – zwiększają ich możliwości wydatkowe. W raporcie przeanalizowano między innymi pięć krajów z Ameryki Łacińskiej. W Brazylii same transfery oraz podatki ograniczają wskaźnik nierówności Giniego z 57,3 do 53,9 (to jedne z największych nierówności na świecie), natomiast usługi publiczne zmniejszają realne nierówności z 53,9 do 45,9. W Meksyku transfery i podatki obniżają wskaźnik Giniego z 52,7 do 50,1, a usługi publiczne z 50,1 do 45,0. Ciekawy jest przykład Boliwii. Tam system podatkowo-transferowy jest tak źle skonstruowany, że zwiększa nierówności – z 47,7 do 48. Za to usługi publiczne obniżają je do 40,1.
Korekta będzie coraz trudniejsza
Usługi publiczne są szczególnie efektywne w krajach, w których infrastruktura społeczna jest rozwinięta. Dopiero wtedy potrafią rozwinąć skrzydła. W raporcie Oxfam przyjrzano się państwom należącym do OECD, czyli najbardziej rozwiniętym. W tych krajach usługi publiczne mniej więcej egalitarnie rozlewają się po wszystkich grupach dochodowych – 21 proc. ich wartości trafia do pierwszego kwintyla (dolne 20 proc. pod względem dochodów), a 18 proc. do piątego. Równocześnie jednak ich wpływ na sytuację dochodową jest diametralnie różny. Wartość usług publicznych trafiających do kwintyla pierwszego odpowiada 75 proc. dochodów gospodarstw domowych z tej grupy i jedynie 15 proc. dochodów rodzin z piątego. Gdyby nie usługi publiczne, sytuacja dochodowa najuboższych byłaby drastycznie gorsza, natomiast najbogatsze rodziny miałyby po prostu nieco gorzej. Zdecydowanie największy wpływ na dobrobyt rodzin mają publiczna ochrona zdrowia (35 proc. dochodów najuboższych) oraz edukacja (30 proc.). Natomiast w przypadku 20 proc. najbogatszych gospodarstw domowych likwidacja publicznej edukacji oznaczałaby 5-proc. ubytek w domowych budżetach.
Polska jest krajem rozwiniętym, więc możliwości koncepcyjne oraz infrastrukturalne pozwalają nam na prowadzenie zaawansowanej polityki społecznej opartej na usługach publicznych. 500+ miało tę niewątpliwą zaletę, że mogło w krótkim czasie ograniczyć ubóstwo oraz nierówności dochodowe. Niestety rząd najwyraźniej zachłysnął się swoim sukcesem i powstające dzięki wzrostowi PKB nadwyżki w większości wkłada w kolejne transfery. Wydatki na usługi publiczne w stosunku do PKB właściwie się nie zmieniają – przykładowo na służbę zdrowia wciąż przeznaczamy 4,5 proc. PKB, a dodatkowe środki w NFZ to głównie efekt wzrastających płac. Przespaliśmy okres szybkiego wzrostu gospodarczego, dzięki któremu mogliśmy dokonać korekty polityki społecznej w kierunku usług bez nominalnego uszczuplenia transferów do przyzwyczajonego do nich społeczeństwa. Teraz będzie już o wiele trudniej.
