Autorzy zmian dotyczących otwartych funduszy emerytalnych liczą, że staną się one kolejnym wehikułem umożliwiającym oszczędności na starość. Krytycy przekonują, że skorzysta na tym głównie budżet. Debata „Co po OFE?” odbyła się w redakcji DGP.
Dlaczego o otwartych funduszach emerytalnych (OFE) mówimy tylko w kontekście bieżących potrzeb budżetowych? Tak było za PO-PSL, tak jest i teraz, biorąc pod uwagę konstrukcję ustawy budżetowej na 2020 r.
Andrzej Rzońca: Między tym, co wydarzyło za czasów koalicji PO-PSL i co oceniałem negatywnie, a tym, co dziś jest planowane, istnieje co najmniej sześć różnic. Wtedy obligacje skarbowe zastąpiono zobowiązaniem co do wypłaty przyszłych emerytur – dług jawny, który podlega limitom konstytucyjnym i limitom ustawy o finansach publicznych, zastąpiono długiem niejawnym. Druga różnica: tamtą operację przeprowadzono, gdy wydawało się, że za chwilę w gospodarkę światową uderzy trzecia fala kryzysu. Teraz przeprowadza się ją po tłustych latach, kiedy nadzwyczajne dochody uzyskane przez budżet z tytułu szybkiego wzrostu gospodarczego zostały przejedzone. Trzecia różnica: teraz przejmowana ma być gotówka i akcje przedsiębiorstw i w tej części, w której aktywa OFE zostaną przejęte przez ZUS, będzie to miało duży wpływ na własność przedsiębiorstw. Fundusze posiadają akcje krajowych firm o wartości 114 mld zł, czyli o porównywalnej wartości do udziałów posiadanych w tej chwili przez Skarb Państwa. Czwartą różnicą jest wpływ na kapitał emerytalny. Przy tamtej operacji kapitał ten się nie zmienił. W przypadku tej, żeby przyszły emeryt zachował swój kapitał emerytalny, będzie musiał przekazać całość swoich aktywów do ZUS, bo w przeciwnym przypadku zostanie on obciążony 15-proc. podatkiem. Piąta różnica: wpływ na przyszły wzrost kapitału. Jeżeli poszerzymy zakres własności państwowej w gospodarce, to będzie miało to negatywny wpływ na jej wzrost. Tu mamy zaplanowaną operację, w wyniku której zakres własności państwowej w sektorze przedsiębiorstw się poszerzy. Wreszcie różnica szósta. W 2017 r. przewodniczący PO uznał tamtą operację za błąd i zaproponował, by każdy, kto wyrazi taką wolę, mógł zastąpić swoje subkonto obligacjami zamiennymi na akcje spółek Skarbu Państwa. Tymczasem obecna władza z tamtej operacji wyciągnęła zupełnie przeciwny wniosek: że trzeba OFE dorżnąć.
Paweł Borys: Uważam, że w sprawach emerytalnych, tak jak np. energetyki, gdzie decyzje podejmuje się na dekady, warto starać się wypracowywać konsensus ponad podziałami politycznymi. Jeżeli nie ma zaufania do systemu emerytalnego, to podważona jest jego podstawowa funkcja. Wówczas poziom oszczędności jest niski, ludzie uciekają przed płaceniem składek i to ma określone negatywne skutki dla bezpieczeństwa finansowego Polaków.
Nie mogę się zgodzić, że dyskusja na temat OFE wynika z bieżącej sytuacji bud żetowej. Sam miałem okazję trzy lata temu wraz z premierem Mateuszem Morawieckim i ministrem Marcinem Zielenieckim prezentować Program Budowy Kapitału. To wówczas zostało zaproponowane stworzenie PPK i zmiany w OFE. Powodem nie był budżet, ale chodziło o wzrost oszczędności oraz wzmocnienie i uporządkowanie systemu emerytalnego.
Odniosę się także do argumentów Andrzeja Rzońcy, że zmiany w 2013 r. były mniej szkodliwe niż obecne, z czym się absolutnie nie zgadzam. Pierwszy argument, że zamieniono obligacje na dług ukryty, jest częściowo prawdą, ponieważ w 2014 r. naprawdę zlikwidowano filar kapitałowy, a nie tylko przeniesiono zobowiązania. Wynika to z faktu, że przeniesieniu tych 51,5 proc. aktywów w postaci obligacji towarzyszyło też wprowadzenie tzw. suwaka. To rozwiązanie zlikwidowało OFE. Suwak powoduje, że 10 lat przed granicą wieku emerytalnego pieniądze z filara kapitałowego płyną do ZUS. W skutek czego, jak przechodzimy na emeryturę, nie mamy już żadnych środków w OFE, a to było sedno filara kapitałowego.
W PPE, IKE czy IKZE skala aktywów jest minimalna i wynosi ok. 1,5 proc. PKB, co oznacza, że w Polsce nie mamy oszczędności emerytalnych uzupełniających ZUS. Po drugie to, że była wtedy fala kryzysu, to prawda. Owszem, silnie rósł dług publiczny. Ale czy to jest usprawiedliwienie tamtej decyzji podważającej zaufanie ludzi? Mamy z tym teraz potężny problem, wdrażając PPK. Jeśli chodzi o wpływ na własność firm, to teraz rząd przedstawił wariant, który ma właśnie minimalizować ten wpływ. Gdyby do ZUS trafiła większość aktywów OFE, to państwo pośrednio mogłoby stać się właścicielem firm. Ludzie mają uczciwy wybór między ZUS lub prywatnymi IKE, które są opcją domyślną i de facto prywatyzacją tych oszczędności, utrzymując firmy w portfelach OFE. Służy to temu, aby nie doszło do nacjonalizacji firm notowanych na GPW.
Kolejny temat to wysokość świadczenia w ZUS i opłata. Wpływ na kapitał emerytalny w ZUS matematycznie ma miejsce, ale jeżeli ktoś część środków OFE zgromadzonych na odrębnym rachunku przeznaczy na prywatne IKE, to nie tworzy kapitału emerytalnego? Czy to oznacza, że mamy mniej pieniędzy, gdy osiągamy wiek emerytalny? Nie. Będziemy ich mieli tyle samo. Jeśli chodzi o opłatę, to dzisiaj OFE opodatkowane są według PIT, a z perspektywy matematyki finansowej nie ma żadnego znaczenia, czy opłata jest na początku, czy na końcu. Tak naprawdę to jest to wybór, czy uczestnik OFE chce wybrać świadczenie dożywotnie w ZUS, czy dziedziczone środki w IKE z możliwością wypłaty.
Małgorzata Rusewicz: Oczywiście OFE mogą funkcjonować w takim kształcie, w jakim istnieją. Ale co one tak naprawdę obecnie wnoszą do systemu emerytalnego? Zmiana, która ma kolosalne znaczenie dla kapitałowej części systemu emerytalnego, to właśnie suwak. Oznacza odpływ kapitału z rynku do ZUS, teraz to nieco ponad 7 mld zł, który będzie się powiększać. Suwak – zgadzam się – zniszczył ideę, która została wprowadzona w latach 90. Ograniczono przy tym możliwości inwestycyjne OFE. Dziś mają one 85-proc. zaangażowanie w akcje. Nie ma możliwości ograniczenia ryzyka, bo nie mamy opcji inwestowania w obligacje czy inne zwiększające bezpieczeństwo instrumenty. Jeżeli rynek funkcjonuje dobrze, to jest świetnie. Ale gdy przyjdzie bessa, to wrócimy do dyskusji, czy nie lepiej OFE w ogóle zlikwidować. Dlatego zmiana jest potrzebna. Uczestniczyłam w dyskusjach w 2013 r., wybrano rozwiązanie, które bardzo istotnie wpłynęło na zaufanie do systemu emerytalnego.
Czy obecne propozycje są sensowne? Przez ten długi czas, gdy pracowaliśmy nad nimi w szerokim gronie, wprowadzono wiele zmian, które mają ograniczyć negatywne konsekwencje tej transformacji. Więc wydaje mi się, że ze wszystkich dotychczasowych propozycji ta jest najbardziej rozsądna.
Ludwik Kotecki: Andrzej Rzońca wyliczył główne różnice. Nie pojawił się jednak jeszcze wątek adekwatności wypłat przyszłych emerytur oraz obecnego kształtu systemu emerytalnego. Mamy podstawowe konto w ZUS, subkonto w ZUS, OFE-IKE już za chwilę, stare IKE, IKZE, PPE, PPK i FRD jako uzupełnienie. Dziewięć instytucji. System, w którym każdy element żyje innym życiem. A spójny system emerytalny powinien zapewniać z jednej strony fiskalną, z drugiej socjalną stabilność. Choć to prawie nierozwiązywalne, jednak trzeba szukać rozwiązania tego dylematu. Nie da się budować świadomości emerytalnej Polaków w takim systemie. Co do problemu zmian w OFE na początku dekady: on wynikał z niekorzystnej klasyfikacji długu publicznego przez Eurostat i nieefektywności rynków, które nie potrafiły rozróżnić naszego długu wynikającego z OFE od długu publicznego wynikającego w innych krajach z finansowania bieżących potrzeb. Rynki karały nas za to, że mamy taki system, i trzeba było coś z tym zrobić. To się odbyło w jakimś stopniu kosztem rynku kapitałowego, ale na pewno nie kosztem przyszłych emerytów.
Rozwiązanie dziś proponowane jest tak naprawdę kosmetyką. Mówimy o przekształceniu OFE w IKE, czyli zmieniamy szyldy, suwak zastępujemy funduszami przedemerytalnymi w ramach nowych IKE i „kasujemy” na wejściu 15 proc. To jest różnica nie z punktu widzenia emeryta, bo temu nic nie przybywa, czyli adekwatności emerytalnej nie poprawiamy, ale z punktu widzenia finansów publicznych, bo te 15 proc. to dyskontowanie przyszłych podatków od emerytur następujące w dwóch latach 2020 i 2021. Nie możemy mówić w tym przypadku o jakiejś reformie.
Na ile o kształcie obecnych zmian decydował dalekowzroczny punkt widzenia dotyczący niekorzystnej demografii?
ar: W dwóch pierwszych latach budżet łącznie uzyskuje ze zmian w OFE ponad 50 mld zł. Nie wierzę, że to w ogóle nie miało znaczenia. Można przyjąć ustawę, która leży od 2017 r., przekształcającą OFE w prywatne oszczędności emerytalne, ale bez żadnego haraczu. To nie wymaga opodatkowania. Ta propozycja to po prostu krótkowzroczność, dokłada się do już nikłej wiary ludzi w moim wieku i młodszych, że dostaną jakąkolwiek emeryturę.
pb: Zgadzamy się, że jesteśmy przed olbrzymim wyzwaniem. Samo przekształcenie OFE nie spowoduje, że tych pieniędzy będzie więcej albo mniej. Z kolei program PPK ma zapewnić większy kapitał emerytalny Polaków. Dodatkowo, jeżeli użyje się kapitału z OFE i dzięki niemu upowszechni się IKE, to może część osób zdecyduje się odkładać dodatkowe środki. W ten sposób łączny kapitał emerytalny także z trzeciego filara – czyli IKE i PPK – będzie większy. To może być pozytywny efekt, jeśli chodzi o nasze bezpieczeństwo finansowe na emeryturze. A co do kwestii budżetu, to dyskusje nad uporządkowaniem OFE trwają trzy lata i nie zaczęły się z powodu prac nad budżetem na 2020 r. 19 mld zł to niby sporo, ale to jest tylko 1 proc. PKB. A czy prosta prywatyzacja OFE byłaby w porządku w stosunku do tych osób, które mają pieniądze w ZUS? Nie, bo ich emerytura przy wypłacie jest opodatkowana. Dlaczego środki z OFE miałyby być zwolnione z podatku? Dlatego jest 15-proc. opłata. Dyskutowaliśmy, by zryczałtowany podatek był na końcu, ale argumentem było, że przyjdzie kolejny minister finansów i powie, że to nie będzie 15 proc., tylko np. 50 proc. Tu trzeba podjąć decyzję i zamknąć temat OFE, które w żaden sposób nie podnoszą emerytury. Stworzono filar kapitałowy nie z dodatkowych oszczędności, ale z podziału składki publicznej. Ja jestem zwolennikiem prawdziwego filara kapitałowego, czyli systemów budujących dodatkowe prywatne oszczędności. Optymalne opodatkowanie to tzw. TEE, czyli podatek na początku, a później zwolnienie. Takie systemy są bardziej stabilne politycznie, ponieważ tworzą mniejszy koszt fiskalny.
Gdy tworzono OFE, mówiono o dywersyfikacji oszczędności.
pb: Tylko że OFE nie tworzyły żadnych dodatkowych oszczędności. A z perspektywy ekonomicznej długoterminowa stopa zwrotu nie mogła być wyższa w OFE niż w ZUS. Przez 20 lat stopa waloryzacji jest mniej więcej taka jak stopa zwrotu z OFE. Obecny (od reformy w 1997 r.) system powoduje, że stopy zastąpienia świadczeń z ZUS będą spadały. Szacuje się, że nawet do 24 proc., czyli do minimum socjalnego. Po to jest budowany filar pracowniczy i indywidualnych kont, żeby zamortyzować ten spadek emerytur z systemu powszechnego. W systemie zdefiniowanej składki nie ma cudów. Trzeba by było podnieść składki emerytalne z 19,52 do 25–30 proc., żeby emerytury wzrosły. Alternatywą jest podniesienie emerytury minimalnej i finansowanie z budżetu. A to są potężne długoterminowe koszty fiskalne. Dlatego jestem za tym, aby jednak ozusować umowy zlecenia do limitu 30-krotności i uzależnić składki emerytalne od działalności gospodarczej od dochodu do pewnego limitu, tak aby zbliżyć sposób oskładkowania różnych form wykonywania działalności zarobkowej. Ponadto uważam, że to jest hazard moralny, że osoby na działalności gospodarczej odprowadzają minimalną składkę zryczałtowaną i wyrabiają okres składkowy, żeby mieć emeryturę minimalną. Bo wtedy pozostali podatnicy będą dopłacali do ich emerytur minimalnych. To jest po prostu nieuczciwe. Pewnie dałoby się zrobić tak, że 80 proc. tych mniej zarabiających płaciłoby mniej, ale ci, którzy rzeczywiście mają wysokie dochody, płaciliby więcej.
Jak to, co dziś proponuje rząd, gdy stanie się prawem, wpłynie na rynek funduszy inwestycyjnych?
mr: Bardzo źle się stało, że wdrożenie PPK i wprowadzenie zmian w OFE nie nastąpiły w jednym czasie. Nie trzeba by wtedy tłumaczyć, dlaczego opłata przekształceniowa pobierana jest na początku, a nie na końcu. Uważam, że decyzje o zmianach w 2013 r. kompletnie nie brały pod uwagę sytuacji ubezpieczonych ani wynikających dla nich z tej operacji konsekwencji. Obecna propozycja w swym pierwotnym kształcie była spójna, z perspektywiczną myślą o systemie emerytalnym, z chęcią jego uporządkowania. Badania pokazują, że niecałe 17 proc. Polaków w ogóle wie, jaką składkę płaci do ZUS. Zatem te nowe możliwości pewnie tak bardzo przeciętnemu Polakowi nie skomplikują systemu emerytalnego. Mam wrażenie, że PPK pozwolą dotrzeć z informacją do większej liczby osób. Dzięki wprowadzeniu PPK i zmianom w OFE oszczędności emerytalne będą rosły. Czy IKE ruszą na szerszą skalę po tych reformach – nie wiem. Ale doświadczenia firm, które prowadzą PPE, są takie, że ludzie uczestniczący w tych programach częściej też korzystają z innych instrumentów i produktów, by podnieść swoje oszczędności. Możliwe, że ta zależność i tutaj zadziała. Co do rynku kapitałowego, to jeżeli zlikwidujemy niepewność w sprawie OFE i poszerzymy możliwości inwestycyjne zakumulowanego tam kapitału, a ponadto dodamy do tego napływy z PPK, to na początek możemy spodziewać się stabilizacji, a później solidnego impulsu do rozwoju naszej giełdy, która efektywniej pomnoży oszczędności emerytalne.
Na koniec poprosimy w ramach podsumowania o wskazanie trzech fundamentalnych rzeczy, jakie musimy zrobić w systemie emerytalnym.
lk: Ważna jest dyskusja o wieku emerytalnym. Co prawda przy obecnym prawie ludzie mogą pracować po osiągnięciu wieku emerytalnego, ale uregulowanie tej kwestii ponad podziałami politycznymi wydłużyłoby ich aktywność, a nie powodowało jak dziś, że rozważają, czy mogą pracować i czy im się to opłaca. Jest miejsce na dyskusję o klinie podatkowym, którego elementem są składki – nasz system jest rzeczywiście niesprawiedliwy, zależnie od grup ekonomicznych i dochodowych ten klin różnie wygląda. A trzecia sprawa to zastanowienie się nad kształtem systemu emerytalnego – należałoby go uporządkować, ucywilizować i zrobić normalne trzy filary, a nie dziewięć. To byłaby realna reforma systemu emerytalnego.
pb: Dla mnie priorytetem jest sprawne wdrożenie programu PPK. To duże wyzwanie, bo mierzymy się z bardzo niskim zaufaniem do systemu emerytalnego po sprawie OFE i z niskim poziomem wiedzy ekonomicznej. To będzie praca na lata. Druga sprawa to przekształcenie OFE tak, aby porządkować system. Premier zaproponował, aby promować trzy czytelne rozwiązania emerytalne dla Polaków – emerytura z ZUS finansowana z publicznej składki, gdzie warto podkreślać, że to nie jest podatek, ale ubezpieczenie społeczne, i dwa prywatne rozwiązania – powszechne PPK – bo jeśli PPE będzie miało 1500 firm, czyli mało, oraz IKE. Są to trzy rozwiązania emerytalne: publiczny system repartycyjny w ZUS, wsparty prywatnym systemem pracowniczym PPK i prywatny indywidualnym systemem IKE. I trzecia sprawa – jestem zwolennikiem wyrównania sposobu odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne dla różnych form pracy zarobkowej. Dobrze by było, gdyby wokół tych rozwiązań powstał wieloletni pakt emerytalny.
mr: Swego rodzaju konsensus zauważam już dziś. Mimo że są różne pomysły wobec OFE, nie są to rozwiązania, które mają zupełnie zlikwidować część kapitałową systemu emerytalnego. OFE powinny zostać przekształcone. Nie uciekniemy od rozmowy o wieku emerytalnym, powinniśmy do niej wrócić i się zastanowić, co w tej kwestii zrobić. Warto też przemyśleć I filar. Hojna waloryzacja na subkoncie ZUS, dziedziczenie, kwestie oskładkowania – to są elementy do uporządkowania, ale będziemy musieli porozmawiać o wysokości i sposobie przyznawania emerytury minimalnej, choćby dlatego, że liczba emerytur minimalnych rośnie i nadal będzie rosła. Należy poważnie zastanowić się nad likwidacją 30-krotności, ponieważ taka zmiana będzie miała znaczące konsekwencje dla stabilności systemu emerytalnego w przyszłości.
ar: Mówię to z troską i żalem, ale w Polsce nie da się podnieść wieku emerytalnego, bo to rodzi polityczne koszty, a nie przynosi korzyści. W naszym kraju jest populistyczna siła zawsze gotowa ten wiek obniżyć. Musimy szukać rozwiązań odpornych na populistów, a takim rozwiązaniem będą, mam nadzieję, różnego rodzaju zachęty do dłuższej aktywności – począwszy od zwolnienia ze składek ZUS wynagrodzenia osób, które osiągnęły wiek emerytalny, a nie pobierają emerytury. Innym rozwiązaniem jest premia emerytalna za wieloletnią pracę, która ma także służyć odbudowie filara kapitałowego. Drugą zmiana – nie podnoszenie, ale obniżanie efektywnego opodatkowania pracy, czyli obniżenie oskładkowania pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę. Dzięki temu ta forma zatrudnienia stanie się atrakcyjna. Trzecia sprawa – odbudowa filara kapitałowego. Jest to potrzebne do upowszechnienia własności w naszym społeczeństwie, własności przedsiębiorstw, a to po to, by ograniczyć sektor upartyjnionych przedsiębiorstw. Posiadanie przez większość Polaków oszczędności emerytalnych jest sposobem na to, by trwale upowszechnić własność.
Małgorzata Rusewicz: Nie uciekniemy od dyskusji o wieku emerytalnym. Powinniśmy do niej wrócić i się zastanowić, co w tej kwestii zrobić