Opakowania warte miliardy

Prace nad reformą rynku recyklingu opakowań i wprowadzeniem rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) nabierają tempa. Przygotowana przez resort klimatu zmiana (tzw. projekt UC100) zobowiąże przedsiębiorców, którzy wprowadzają na sklepowe półki produkty w opakowaniach, by w większym stopniu partycypowali w kosztach późniejszego sprzątania i przetwarzania tego, co po ich towarach zostało wyrzucone do gminnych altan śmietnikowych lub przydomowych koszy. Dziś kwoty uiszczane przez producentów w ramach obowiązującego systemu ROP oscylują w okolicach 1,2 mld zł. Po zmianach i dwuletnim okresie przejściowym – jak szacuje resort klimatu – będzie to ponad 5 mld zł.

Przeciwnicy propozycji ministerstwa kwestionują nie tylko wysokość tej kwoty, lecz także mechanizm jej wyliczania. Oskarżają rząd o wprowadzenie mechanizmu fiskalnego, który nie ma wiele wspólnego z ROP w rozumieniu prawa unijnego i nie przyniesie pożądanych efektów środowiskowych. „Rozszerzona odpowiedzialność podatkowa” – tym hasłem komentują zapowiadane zmiany, wytykając rządzącym, że reforma w proponowanym kształcie przyniesie korzyści tylko budżetowi państwa, a jej wpływ na środowisko, m.in. poziomy recyklingu, będzie znikomy.

Zwolennicy przekonują z kolei, że wyższe opłaty ROP nie są żadną nową daniną, bo brakującą różnicę od lat finansują mieszkańcy, którzy co miesiąc płacą za odpady więcej, niż powinni, gdyby system ROP działał w Polsce prawidłowo. Podkreślają też, że poprawa nadzoru nad rynkiem i powołanie rządowego administratora, który niejako wymusi na producentach przeprojektowanie swoich opakowań (np. ich zmniejszenie), to niezbędne kroki, by przeciwdziałać dalszemu wzrostowi kosztów po stronie mieszkańców.

Kto ma rację i czyje argumenty ostatecznie przemówią do posłów przed głosowaniem projektu w Sejmie? Głosy najważniejszych uczestników rynku wybrzmiały już podczas debaty „Nowy model ROP – między podatkiem a lekarstwem na nieprawidłowości na rynku”, która odbyła się na łamach Dziennika Gazety Prawnej.

Producenci: ROP to arbitralna danina!

Krytyka modelu proponowanego przez ministerstwo ogniskuje się wokół dwóch zasadniczych kwestii – kto będzie określać wysokość i zasady naliczania opłat ROP oraz co się z tymi pieniędzmi później stanie: do kogo trafią, według jakiego klucza, w jakim czasie i za co konkretnie.

Andrzej Gantner, wiceprezes i dyrektor generalny, Polska Federacja Producentów Żywności Związek Pracodawców: My nie jesteśmy przeciwko reformie systemu ROP – nie uchylamy się ani od odpowiedzialności, ani nie odżegnujemy się od konieczności partycypacji finansowej w tym systemie. Trudno jednak spojrzeć na projekt UC100 jak na akt prawny mający wdrożyć rozszerzoną odpowiedzialność producentów, gdy w istocie on tę odpowiedzialność z nas ściąga i sprowadza do roli płatników arbitralnie ustalanej daniny za każde opakowanie. Co gorsza, projekt zakłada, że będzie to podatek naliczany bez jasno zdefiniowanych celów i bez jakichkolwiek gwarancji, że zebrane pieniądze przyczynią się do znaczącej poprawy selektywnej zbiórki naszych opakowań, na czym wszystkim nam powinno zależeć, bo im więcej wybierzemy i przetworzymy, tym mniejsze kary za brak recyklingu zapłacimy – nie tylko jako producenci, lecz także jako gminy, państwo, więc pośrednio my wszyscy, mieszkańcy.

Sławomir Brzózek, dyrektor biura zarządu, Związek Pracodawców Przemysłu Opakowań i Produktów w Opakowaniach EKO-PAK: Celem ROP jest, zgodnie ze strategią zarządzania zasobami UE i regułami zawartymi w dyrektywie ramowej o odpadach, stworzenie ram prawnych, które zachęcą producentów do takiego zarządzania swoim strumieniem odpadów, by na rynek docelowo trafiały tylko opakowania przyjazne środowisku, nadające się do recyklingu, oraz odpowiedzialność za recykling odpadów powstających z opakowań wprowadzanych przez nich na rynek. Nie chodzi przecież o to, by opłacać przerzucanie odpadów z jednej hałdy na drugą, ani o to, byśmy finansowali selektywnie zbieranie naszych opakowań, które zamiast do recyklingu trafią do spalarni. Nie temu ma służyć ROP – ma on pomóc w budowaniu odporności polskiej i europejskiej gospodarki na wahania na rynku surowców i domknąć obieg materiałów, a producentom ma pozwolić wywiązać się z ciążących na nich obowiązków. Tymczasem projekt UC100 zdejmuje z producentów odpowiedzialność za poziomy recyklingu i proponuje w zamian jakiś bliżej nieokreślony mechanizm ustalania opłat i późniejszej dystrybucji tych środków. I nie wskazuje odpowiedzialnych za osiągnięcie poziomów recyklingu.

Paweł Sosnowski, pełnomocnik zarządu ds. regulacji środowiskowych, Interzero Polska: Nas w projekcie UC100 niepokoi brak zapisów, które określałyby zasady wydawania środków w ramach rygoru efektywności kosztowej. Innymi słowy chodzi o to, by pieniądze producentów nie były wydawane na rozwiązania i technologie według arbitralnych, ale według rynkowych zasad opartych na uczciwej konkurencji. To kierunek niezgodny z dyrektywą, która wymaga, zgodnie z art. 8a, by wydatki ponoszone przez producentów w ramach ROP były adekwatnie wyliczone, uzasadnione, a przy tym nie przekraczały kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Środki te powinny być wydatkowane na cele związane z selektywną zbiórką i przetwarzaniem opakowań, a nie na całą gospodarkę komunalną.

Samorządy: Koniec z jazdą na gapę!

Krzysztof Gruszczyński, prezes Związku Pracodawców Branży Komunalnej: Przeciwnie do moich przedmówców uważam, że projekt UC100 wymaga dopracowania, ale w swojej istocie jest dobry. Nie zgadzam się też, by sprowadzał on producentów do roli biernego płatnika i nie gwarantował żadnych mierzalnych efektów środowiskowych. Wprowadza on rozwiązania, które będą bezpośrednio promować wzrost poziomów recyklingu i poprawią selektywną zbiórkę – chociażby mechanizm motywujący gminy i firmy przetwarzające, który polega na tym, że im więcej opakowań wysortują, tym więcej dostaną pieniędzy. Producenci będą z kolei zachęcani, zgodnie z tym, co przewiduje rozporządzenie PPWR, do minimalizacji liczby i rozmiarów swoich opakowań właśnie poprzez opłatę ROP. Im mniej będą ich produkować, tym więcej zaoszczędzą na opłatach ROP. W projekcie ustawy zaproponowano też propozycje stawek opłat, które premiują konkretne frakcje, chociażby szkło, którego przetwarzanie jest mniej uciążliwe dla środowiska i nie przysparza dziś takich problemów w zbiórce i recyklingu jak chociażby tworzywa sztuczne.

Tomasz Kacprzak, dyrektor ds. gospodarki odpadami, Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w Łodzi: Niestety, trzeba to powiedzieć wprost: funkcjonujący dziś system ROP jest fasadowy, a finansowanie ze strony producentów było od lat symboliczne – na poziomie kilkunastu procent, i to się musi zmienić. Nawet obecnie producenci opakowań zwracają tylko część kosztów, które my ponosimy, by zebrać i w profesjonalnych sortowniach przetworzyć ich opakowania. To m.in. koszty pracy, energii, transportu, które szacowane są – zgodnie z Oceną skutków regulacji w projekcie UC100 – na 5 mld zł rocznie. Tymczasem wpłaty do systemu ROP, które miałyby to równoważyć, są kilkukrotnie mniejsze i wahają się od nieco ponad 1 mld zł do zaledwie kilkuset milionów w latach ubiegłych. Tę różnicę od lat finansują mieszkańcy, a skala tej dysproporcji dobrze oddaje, jak dziurawy jest system, który próbujemy dziś zreformować.

Kto ma dzielić i rządzić?

„To konsumenci powinni podejmować decyzje i wybierać produkt lepszy i tańszy, a celem ROP-u jest sprawić, by był to również produkt w jak najbardziej ekologicznym opakowaniu”. Pod tym zdaniem, mimo wielu różnic, podpisaliby się zapewne wszyscy uczestnicy dyskusji. Wciąż pozostaje tylko jedno fundamentalne pytanie, które leży u podstaw sporu: kto miałby decydować, które opakowanie jest uznawane za ekologiczne, a które już nie, i to uwzględniając zastosowanie takiej, a nie innej technologii, w konkretnym zakładzie i na określonych warunkach? Innymi słowy: kto miałby ustalać, ile producenci powinni płacić za konkretne rodzaje opakowań i dlaczego o tyle więcej lub mniej w stosunku do innych materiałów?

Zadanie to, czyli szukanie kompromisu między walorami sprzedażowymi opakowań, kosztami ich produkcji i wpływem na środowisko, wykonują w obecnym systemie organizacje odzysku opakowań (OOO). Reprezentują one przedsiębiorców wprowadzających produkty w opakowaniach na rynek – w ich imieniu m.in. zbierają z rynku opakowania, rozliczają je, raportują, co się z nimi później dzieje i jak są zagospodarowywane, o czym mają poświadczać dokumenty potwierdzające recykling (DPR). To papiery wartościowe, które często – na co zwraca uwagę samo Ministerstwo Klimatu i Środowiska – były przedmiotem spekulacji i wielu nadużyć. To jedno ze źródeł problemu i przyczyna głębokiej niesprawiedliwości – przekonuje resort.

Anita Sowińska, podsekretarz stanu, Ministerstwo Klimatu i Środowiska: Musimy postawić na nogi to, co obecnie stoi na głowie. System oparty na DPR-ach funkcjonuje już tylko w Polsce. Wycofały się z niego wszystkie kraje, które kiedyś go stosowały, a i tak były one w mniejszości. Nie da się go powoli zreformować i udoskonalać, jego trzeba po prostu zmienić i temu służy ta ustawa. Kluczowe jest dla nas, by to nie mieszkańcy finansowali sprzątanie po producentach, którzy pakują swoje towary w wiele warstw często niepotrzebnego plastiku, przez co wszyscy płacimy potem więcej, co widać w wysokości opłat za wywóz odpadów. Chcemy, by był stosowany art. 8a dyrektywy odpadowej, który mówi, że to producenci ponoszą realne i rzeczywiste koszty zagospodarowania swoich opakowań. Zmotywuje to przedsiębiorców, by zmienili część problematycznych opakowań, wycofali te najgorsze dla środowiska, wprowadzili alternatywę.

Zwolennicy rozwiązania proponowanego przez MKiŚ podkreślają, że do takich zmian konieczne jest większe zaangażowanie państwa i jego instytucji, chociażby NFOŚiGW, który miałby pełnić rolę administratora całego systemu ROP. W praktyce zastąpiłby on prace dzisiejszych organizacji odzysku, co wzbudza duże kontrowersje po stronie producentów oraz samych OOO.

T. Kacprzak: Żeby ROP był efektywny, ustawodawca musi wprost wyeliminować lub obłożyć dużą opłatą te opakowania, które nie nadają się do recyklingu i których koszt przetworzenia jest wielokrotnie wyższy. Rozwiązaniem może być np. katalog zakazanych połączeń tworzyw sztucznych i problematycznych materiałów. O tym, co się w nim znajdzie, zadecydować musi jednak ustawodawca, bo decyzji, ile, za co i na jakich zasadach mają płacić, nie można pozostawić w rękach samych zainteresowanych, czyli producentów i organizacji odzysku.

A. Gantner: Nie wierzymy, by centralnie zarządzany podmiot mógł być bardziej efektywny w zarządzaniu na rynku, który wymaga nie tylko dużej wiedzy specjalistycznej, lecz także elastyczności i szybkiego reagowania na zmienną koniunkturę na rynku surowców wtórnych. Dlatego nie widzimy też uzasadnienia dla likwidacji organizacji odzysku, które od lat pełnią ważną rolę jako pośrednicy między nami – producentami, a gminami i recyklerami, pomagając w ekoprojektowaniu i zagospodarowaniu opakowań w sposób, w jaki nie zrobi tego żaden urzędnik NFOŚiGW. Popieramy likwidację DPR-ów, ale nie widzimy powodu, by musiało to oznaczać również wycięcie z rynku wszystkich organizacji, które od lat funkcjonują na rynku i zastąpienie ich zbiurokratyzowanym administrowaniem zza biurka przez podmiot państwowy, a nie prywatne, konkurujące ze sobą firmy.

S. Brzózek: Projekt UC100 nie jest dobry, bo tworzy pozór dobrze zaprojektowanego systemu, w ogóle nie uwzględniając głosu jego istotnych uczestników – ani na poziomie ustalania wysokości opłat, ani na etapie programowania ekomodulacji, ani na etapie dystrybucji środków ROP. Co więcej, przewidziane w ustawie ściągnięcie z producentów odpowiedzialności za osiągnięcie poziomów recyklingu i sprowadzenie ich do roli płatników podatku od opakowań będzie mieć negatywne skutki. Centralnie zarządzany i nieefektywny system ROP będzie wymagał ciągłego „dosypywania” pieniędzy, by pokryć coraz wyższe koszty stagnacji w recyklingu i kary za niewywiązanie się z przepisów unijnych, które obciążą państwo, czyli nas wszystkich.

Tomasz Siewierski, prezes zarządu, BOO Organizacja Odzysku Opakowań i Odpowiedzialności Producenta S.A.: Mamy już obowiązującą ustawę, która reguluje rynek, i system ROP, który oczywiście nie jest idealny, ale mógłby też działać dużo sprawniej, gdyby go uszczelnić i skorygować. Na pewno pomogłoby wprowadzenie dodatkowych modułów i funkcjonalności do już istniejącej bazy danych o odpadach (BDO), które pozwoliłoby na ściślejszy nadzór w czasie rzeczywistym. Niekoniecznie trzeba wywracać stolik, grzebiąc wiele relacji biznesowych wypracowanych przez OOO z pozostałymi uczestnikami rynku odpadowego przez kilkanaście lat obowiązywania obecnego systemu. Z naszej perspektywy najnowsza propozycja ministerstwa to zdecydowany krok wstecz i projekt daleki od założeń, które przyświecają reformie ROP, czyli poprawy recyklingu. W całej UE kluczową rolę w tym procesie odgrywają prywatne organizacje odzysku, które oferują doradztwo, analizę rynkową, przygotowanie do nadchodzących zmian legislacyjnych. W Polsce chcemy od tego odejść, zwolnić przedsiębiorców z odpowiedzialności, nałożyć na nich opłatę, a organizację odzysku wyrugować z rynku. Zdecydowanie sprzeciwiamy się temu rozwiązaniu. Obawiamy się, że doprowadzi ono do stworzenia niewydolnego systemu ROP, przez który wszyscy zapłacimy więcej. System komunalny wciąż będzie niewydolny i będzie wymagać coraz większych dopłat ze strony producentów. Jednocześnie dalej nie uda się nam realizować poziomów recyklingu, za co zapłacimy też – jako państwo członkowskie – kolejne kary.

Jak do tych zarzutów odnoszą się projektodawcy?

A. Sowińska: NFOŚiGW ma wielkie doświadczenie, a do tego jest instytucją niezależną od producentów i samorządów, która jest w stanie zapewnić sprawiedliwe i skuteczne rozwiązania. Nie mogę się zgodzić z podnoszonym niekiedy argumentem, że powierzenie funkcji administratora systemu ROP podmiotowi publicznemu będzie niezgodne z dyrektywą. Takie rozwiązanie jest wprost dopuszczone w rozporządzeniu PPWR i my również byliśmy w kontakcie z Komisją Europejską, by zyskać pewność, że mechanizmy, które przygotowaliśmy, są zgodne z przepisami UE.

Kierunek dobry, ale wciąż wiele znaków zapytania

Dyskusje o zasadności i racjonalności – lub ich braku – decyzji rządowego administratora można byłoby przeciąć, zdaniem Karola Wójcika, eksperta Izby Branży Komunalnej, jasno definiując i zapisując wszystkie obowiązki bezpośrednio w ustawie. Tym sposobem nie będzie mowy o arbitralnych decyzjach jednego organu, tylko stosowany będzie kodeks postępowań administracyjnych – twierdzi ekspert.

K. Wójcik: Nie mamy czasu do stracenia, bo z wdrożeniem ROP już jesteśmy spóźnieni. Mimo to musimy dopracować obecny projekt i przyjąć ustawę, która jasno określi nie tylko zasady i obowiązki wszystkich zaangażowanych, lecz także stawki, mechanizmy ich wyliczeń i prognozy wpływów. To szczególnie ważne dla instalacji i firm, które będą miały realną styczność z odpadami. Dziś projekt nie określa jeszcze, komu i za co należeć się będą środki z opłat ROP, co uniemożliwia planowanie inwestycji, których dziś pilnie potrzebujemy. Należy wprowadzić też zasady, by część wpływów skierowana do samorządów była „pieniędzmi znaczonymi”, które można przeznaczyć wprost na obniżenie stawek opłat dla mieszkańców. Jednym słowem: kluczowe są transparentne procedury kalkulacji i redystrybucji kosztów i obowiązek stosowania procedur administracyjnych. Wprowadzenie takich poprawek ustanowi jasne reguły gry dla wszystkich, dzięki czemu organ administracyjny, taki jak NFOŚiGW, nie będzie funkcjonował jako jednoosobowy ośrodek decyzyjny, tylko będzie działał w granicach i na podstawie jasno zdefiniowanego prawa.

K. Gruszczyński: Zgadzam się, że potrzebujemy jeszcze kilku uściśleń, głównie w kwestiach technicznych, które są kluczowe z perspektywy codziennej pracy wielu zakładów. Nie znamy np. wysokości stawek dopłat, które mają otrzymywać i gminy, i sortownie. Kolejnym tematem do rozwiązania jest terminowość rozliczeń z NFOŚiGW i związanej z nimi biurokracji, by uniknąć sytuacji, gdy każdy pojedynczy wniosek o wypłatę środków będzie wymagał przygotowania masy dokumentów, włącznie z badaniem audytora, co może się skończyć wydłużeniem czasu oczekiwania na pieniądze do 1,5 roku. Konieczne jest też określenie drogi odwoławczej od decyzji NFOŚiGW. Nasz niepokój budzi również zapis o stawkach zerowych. Są to zagadnienia, które można określić aktami delegowanymi, ale które już powinny być przygotowane na obecnym etapie prac nad ustawą.

Do poprawki czy do kosza?

T. Siewierski: Projekt UC100 jest nie do przyjęcia. Widzimy w nim wiele sprzeczności i obawiamy się, że tak skonstruowany system nie będzie sprzyjał poprawie recyklingu i obciąży tylko producentów dodatkową opłatą. Powinniśmy spojrzeć na rozwiązania stosowane z powodzeniem w innych krajach i to z nich czerpać wzorce. Na tle Europy, gdzie producenci i organizacje odzysku odgrywają większą rolę w systemach ROP i są prawdziwie odpowiedzialni za swoje opakowania, nasz centralistyczny system będzie pewnym ewenementem.

P. Sosnowski: Projekt ustawy o ROP nie tworzy systemu ROP, bo usuwa z niego kluczowe słowo „odpowiedzialność”. W zamian za to koncentruje się wyłącznie na tym, by przedsiębiorcy wnosili opłatę, a potem by dystrybuować te pieniądze do wybranych gmin i instalacji, bez zapewnienia efektywnego wykorzystania tych środków w ramach wykonania poziomu recyklingu. Brak odpowiedzialności producentów może doprowadzić do sytuacji, że będą oni płacić coraz więcej, a i tak finalnie trzeba będzie jeszcze opłacić – i to z budżetu państwa – wysokie kary za brak poziomu recyklingu. Nie tędy droga.

A. Gantner: Projekt UC100 nie gwarantuje ani zwiększenia poziomu, ani poprawy jakości selektywnej zbiórki opakowań, a jedynie wymusza na nas ponoszenie wyższych kosztów. Jest to nic innego, jak narzucenie producentom z sektora rolno-spożywczego, którzy wprowadzają na rynek ponad 60 proc. opakowań, nowego podatku. Co gorsza, nie będziemy mieli żadnego wpływu na to, jak zostaną wydane nasze pieniądze ani kto będzie miał dostęp do recyklatu po naszych opakowaniach. Nie widzimy też żadnego powiązania między kosztami, które mamy ponosić, a kosztami netto, które powinny być dokładnie policzone, byśmy nie finansowali recyklingu za wszystkich.

T. Kacprzak: Musimy wdrożyć ROP, i to jak najszybciej. Każdy rok zwłoki oznacza pogłębianie się luki inwestycyjnej i stagnację na rynku. Pieniądze w ramach ROP muszą trafić na rozwój zakładów recyklingu, bo pilnie potrzebujemy rozwinąć cały ten sektor. Dlaczego? Bo dzisiaj nie ma wielu chętnych, by odbierać wysortowane przez nas odpady opakowaniowe. Problem tkwi u źródła, czyli w tym, jak są one projektowane. Przykładów jest wiele, choćby butelki plastikowe PET owinięte folią termokurczliwą PVC – te dwie frakcje muszą być oddzielone, bo ich przetwarzanie razem jest technicznie niemożliwe. Problem w tym, że z ich efektywnym rozdzieleniem nie radzą sobie dziś ani maszyny, ani pracownicy. Dobitnie pokazuje to, że dotychczasowy system ROP się nie sprawdził, bo nie skłonił producentów, by wycofali z rynku takie właśnie problematyczne opakowania, z czego konsekwencjami – w tym przypadku wyższymi kosztami – mierzymy się potem my wszyscy.

A. Sowińska: Chciałabym zdementować: wprowadzenie ROP to nie jest żaden nowy podatek, tylko zwrot kosztów za usługę, którą świadczą samorządy i firmy zbierające oraz przetwarzające odpady po to, byśmy żyli w czystym środowisku, a nie wśród hałd nienadających się do recyklingu opakowań. Za tę usługę właśnie, za te czas, energię i pracę należy się zapłata, która do tej pory była nieadekwatnie niska. Reforma ROP ustabilizuje finansowo ten system i wyhamuje wzrost cen opłat za odbiór odpadów, a w dłuższej perspektywie pozwoli nawet obniżyć koszty całej gospodarki komunalnej. Harmonogram pracy na najbliższe tygodnie jest więc następujący – pracujemy teraz nad uwagami zgłoszonymi w trakcie konsultacji, przygotowujemy się do uzgodnień resortowych. Robimy wszystko, by projekt został przyjęty jeszcze w tym roku.

Partnerzy

Debata odbyła się w ramach projektu Biznes i Klimat biznesiklimat.gazetaprawna.pl/