Planowany pakiet regulacji Fit for 55, który ma pomóc Unii Europejskiej ograniczyć drastycznie emisyjność gospodarki do 2030 roku, będzie prawdopodobnie jedną z największych rewolucji w historii Wspólnoty. A na pewno jedną z najbardziej kosztownych.
Choć zyski, w tym ekologiczne, nowych regulacji mogą się okazać niższe niż oczekiwane, powrotu z drogi do neutralności klimatycznej i tak już nie ma. Co się zdarzyło do tej pory? W połowie lipca Komisja Europejska ogłosiła główną część pakietu zmian legislacyjnych mających ograniczyć emisyjność gospodarki europejskiej o co najmniej 55 proc. do 2030 roku, względem 1990 roku. Propozycja zmian to 13 wniosków ustawodawczych pod nazwą „Fit for 55”. Ma to być zasadniczy krok, który ma pomóc krajom unijnym w dojściu do neutralności klimatycznej w najbliższych dziesięcioleciach.
Propozycje obejmują m.in. reformę handlu uprawnieniami do emisji, wprowadzenie tzw. cła węglowego na niektóre kategorie produktów sprowadzanych spoza UE. Udział OZE w unijnym miksie energetycznym ma do 2030 roku wzrosnąć do 40 procent. Zwiększą się też niemal dwukrotnie roczne zobowiązanie państw członkowskich w zakresie oszczędności energii, a bardziej rygorystyczne normy emisji CO2 dla samochodów osobowych i dostawczych (średnie emisje z nowych aut będą musiały zmaleć od 2030 roku o 55 proc., a od 2035 roku – o 100 proc. względem 2021 roku) mają doprowadzić do tego, że z dróg znikną całkiem pojazdy spalinowe. Strategia leśna ma z kolei zmusić państwa członkowskie do ochrony lasów i posadzenia w sumie trzech miliardów drzew do 2030 r., które mają pomóc w pochłanianiu dwutlenku węgla, odpowiadającego 310 mln ton emisji CO2 do 2030 roku.
Handel emisjami po nowemu
Proces legislacyjny Fit for 55 potrwa do 2023 roku. W tym czasie propozycje Komisji Europejskiej muszą zostać zaakceptowane przez rządy państw członkowskich i przez Parlament Europejski. Część z nich polega na nowelizacji już istniejących regulacji, np. dyrektywy w sprawie energii odnawialnej (RED) i dyrektywy o efektywności energetycznej (EED), czy rewizji unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS).
To właśnie powstały w 2005 r. ETS (ang. Emissions Trading System) był dotychczas kluczowym narzędziem w rękach Unii do ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Do tej pory obejmuje ponad 3/4 międzynarodowego handlu prawami do emisji, który powstał w wyniku porozumienia klimatycznego w Kioto. W ramach wyznaczonego pułapu firmy dostają lub kupują uprawnienia. System nakłada cenę na emisje CO2 i co roku obniża limit emisji z niektórych sektorów gospodarki. Dzięki temu w ciągu ostatnich 16 lat udało się obniżyć emisje pochodzące z produkcji energii i energochłonnych gałęzi przemysłu o ponad 40 procent. Komisja Europejska chce zwiększyć tempo poprzez m.in. zmuszenie firm objętych ETS do kupowania całości emisji na aukcjach oraz stopniowe wycofywanie bezpłatnych uprawnień dla lotnictwa i włączenie do systemu emisji z żeglugi.
Nowy system handlu emisjami ma też powstać dla budownictwa i transportu drogowego. To bardzo ważny krok, biorąc pod uwagę, że 27 proc. emisji w UE pochodzi właśnie z transportu (z czego 71 proc. to emisje z transportu drogowego), a 36 proc z budynków, głównie mieszkalnych.
Za 3/4 emisji odpowiada jednak głównie produkcja i wykorzystanie energii. Dlatego udział OZE w miksie energetycznym ma wzrosnąć z 32 do 40 procent, do czego mają się przyczynić wszystkie państwa członkowskie. Konkretne cele zaproponowano w odniesieniu do wykorzystania energii odnawialnej w transporcie, ogrzewaniu i chłodzeniu, budynkach oraz przemyśle.
Graniczny podatek węglowy
Pozbawienie firm praw do darmowych emisji mogłoby jednak doprowadzić do tego, że przenosiłyby wysokoemisyjną produkcję poza Unię. Aby zapobiec „wyciekowi emisji”, a jednocześnie chronić europejskie firmy przed mniej ekologiczną konkurencją z zagranicy, Komisja zaproponowała tzw. graniczny podatek węglowy (oficjalnie: CBAM – Carbon Border Adjustment Mechanism), czyli nałożenie opłat na importowane produkty. Na początek głównie te z branż objętych systemem ETS: stali i żelaza, aluminium, cementu, nawozów i energii elektrycznej, choć dokładna lista ma być jeszcze ustalona. Udział importu objętego opłatami ma rosnąć o 10 proc. rocznie, aby w 2035 r. obejmować już wszystko, co trafia na unijny rynek.
Aby zapobiec „wyciekowi emisji”, a jednocześnie chronić europejskie firmy przed mniej ekologiczną konkurencją z zagranicy, Komisja zaproponowała tzw. graniczny podatek węglowy (oficjalnie: CBAM – Carbon Border Adjustment Mechanism), czyli nałożenie opłat na importowane produkty.
Aby opłata nie miała charakteru protekcjonistycznego, eksporterzy z państw, w których już istnieją jakieś systemy obciążające producentów za emisje, dostaną rabat albo pełne zwolnienie z CBAM. Rezygnacja z darmowych uprawnień do emisji, które dostawali dotychczas unijni producenci jest konieczna, aby „graniczna” opłaca była zgodna z zasadami Światowej Organizacji Handlu. Jak podkreśla Michael Grubb z University College London na łamach „The Economist”, darmowe uprawnienia i tak nigdy nie były dobrą zachętą dla przemysłu do obniżania emisji.
Jednocześnie, istnieje ryzyko, że importerzy, aby uniknąć dodatkowych kosztów sprowadzania objętych opłatą surowców, będą kupować już gotowe półprodukty. Przykładowo: producenci samochodów zamiast stali kupią gotowe podwozia. Z badania think tanku DIW Berlin wynika, że przy opłacie CBAM wynoszącej 75 euro za tonę, nawet 15 proc. europejskich firm byłoby skłonnych do takich ruchów. Co więcej, unijne firmy, zmuszone do kupowania uprawnień do emisji, są jednocześnie eksporterami i będą musiały konkurować za granicą z firmami, które tych kosztów nie poniosą. Dotyczy to 8 procent europejskiej produkcji cementu i 18 proc. produkcji stali.
Trudny rachunek zysków i strat
W efekcie tych zmian, jak obliczyła Komisja Europejska, wprowadzenie granicznego podatku węglowego spowoduje spadek importu o ok. 12 procent w porównaniu do scenariusza bazowego w 2030 roku. O podobną wartość może spaść eksport z Unii, co wiąże się z utratą darmowych uprawnień przez europejskich producentów. Jak obliczyli eksperci Polskiego Instytutu Ekonomicznego, konieczność korzystania z aukcji EU ETS dla całego wolumenu emisji w sektorach CBAM, z wyjątkiem energetyki, będzie kosztowało sam polski przemysł ok. 1,1 mld euro w 2030 roku. Polska jest znaczących producentem stali i nawozów, a więc i dużym emitentem. Komisja Europejska chce wdrożyć mechanizmy pomocowe chroniące unijne firmy i zapobiegające ucieczce emisji (np. w formie rekompensat kosztów pośrednich wynikających np. z wyższych cen energii), ale największe koszty pakietu Fit for 55, a zwłaszcza rozszerzenia systemu ETS, i tak poniosą gospodarstwa domowe.
Wprowadzenie granicznego podatku węglowego spowoduje spadek importu do UE o ok. 12 procent w porównaniu do scenariusza bazowego w 2030 roku. O podobną wartość może spaść eksport z Unii, co wiąże się z utratą darmowych uprawnień przez europejskich producentów.
– Dla najuboższych polskich gospodarstw domowych oszacowaliśmy 50-proc. wzrost udziału kosztów energii w wyniku wprowadzenia opłat za emisje w transporcie indywidualnym i aż 108-proc. wzrost w budynkach mieszkalnych. Ponad dwukrotnie większy wzrost w Polsce niż średnio w UE wynika z większego zużycia ciepła, wyższej emisyjności i niższego dochodu Polaków. W scenariuszu najwyższych cen uprawnień oznacza to koszty w wysokości 1 117 EUR rocznie, w cenach z 2015 roku. W 2020 r. średni udział kosztów energii w wydatkach gospodarstw domowych wynosił ok. 10,5 procent. Wzrosty opłat za energię będą przekładać się na poszerzanie zjawiska ubóstwa energetycznego – twierdzi Piotr Arak, dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego.
Z raportu opublikowanego przez PIE we współpracy z European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition i Cambridge Econometrics wynika, że osiągnięcie założonej 40-proc. redukcji emisji w sektorach budownictwa i transportu jest możliwe przy cenach dochodzących do ponad 170 EUR/t CO2 w 2030 r., co przekłada się na koszty w wysokości 1,1 bln EUR dla unijnych gospodarstw domowych w latach 2025-2040. Do tego dojdą duże wyższe koszty transportu – samochodowego czy lotów lotniczych.
Aby te skutki złagodzić, Komisja zaproponowała wprowadzenie Społecznego Funduszu Klimatycznego, który ma zapewnić specjalne środki finansowe państwom członkowskim, aby wesprzeć obywateli w finansowaniu inwestycji w efektywność energetyczną, nowe systemy ogrzewania i chłodzenia oraz czystszą mobilność. Fundusz liczący 72,2 mld euro na lata 2025-2032 miałby być sfinansowany z budżetu unijnego z 1/4 przewidywanych wpływów z handlu emisjami paliw dla budownictwa i transportu drogowego.
Konieczny klimat na zmiany
Mimo tak dużej skali Fit for 55, pojawiają się głosy, że nowy unijny cel i tak jest niewystarczający, aby ograniczyć globalny wzrost temperatury o 1,5 °C, co – zdaniem naukowców – jest niezbędne do bezpieczeństwa klimatycznego. – Konieczna jest redukcja emisji w okresie 1990-2030 o co najmniej 65 proc., a doprowadzenie do neutralności klimatycznej to już nie rok 2050, ale 2040 – uważa dr Andrzej Kassenberg z Instytutu na rzecz Ekorozwoju.
Jak podkreśla Patryk Białas, ekspert ds. sprawiedliwej transformacji Koalicji Klimatycznej, regulacje unijne nie mogą stwarzać żadnych zachęt do stosowania „wysokoemisyjnych” paliw kopalnych i paliw nieodnawialnych. – Przepisy europejskie powinny umożliwić do 2030 roku zwiększenie udziału energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii do co najmniej 50 proc. i zwiększenia oszczędności energii do co najmniej 45 proc. w porównaniu do przewidywanego zapotrzebowania oraz doprowadzić Unię do przejścia na system oparty w 100 proc. na energii odnawialnej do 2040 roku. Ponadto ważne jest, aby nowe regulacje w pełni stosowały zasadę „zanieczyszczający płaci” zapisaną w traktatach. Tylko dzięki temu nawet sektory, które nie przeprowadziły dekarbonizacji, przejdą na neutralność klimatyczną – dodaje.
Redukowaniu emisji w takich sektorach, m.in. w rolnictwie, ma służyć tzw. wspólny wysiłek redukcyjny (ESR – Effort Sharing Regulation). Starania na rzecz redukcji gazów cieplarnianych mają być w tym przypadku dzielone między wszystkie państwa członkowskie na podstawie bogactwa kraju mierzonego PKB na mieszkańca. Najbogatsi członkowie muszą zredukować swoje emisje do 40 proc. poniżej poziomów z 2005 r. do 2030 r., a najbiedniejsi utrzymać poziom z 2005 roku. Wszystkie cele mają się zsumować do 30 proc. redukcji emisji w porównaniu z 2005 rokiem, co jednak i tak jest niższe niż całkowity cel unijny – 55 proc. do 2030 roku. Którego osiągnięcie, jak podsumował komisarz Frans Timmermans, komisarz ds. Europejskiego Zielonego Ładu, będzie mimo ogromnego wysiłku, „diabelsko trudne”.
Autorka: Magdalena Krukowska
