Czy sprzedając działkę, gmina pozbyła się odpowiedzialności za odpady, które zwozili tam przez lata jej mieszkańcy?
Około 5 tys. m sześc. odpadów przysypanych cienką warstwą ziemi. To więcej, niż pomieściłby basen olimpijski. Działkę z taką niespodzianką gmina Przywidz sprzedała w 2010 r. Łucji Ptaszyńskiej – od lat zawodowo i społecznie działającej na rzecz ochrony środowiska.
Śmieci wychodzą na powierzchnię, gdy Ptaszyńska kilka lat później rozpoczyna inwestycję. Zgłasza sprawę wójtowi, a ten nakazuje jej odpady… usunąć. Koszt takiej operacji wynosił wówczas około miliona złotych. Odwołania od decyzji wójta, postępowania w samorządowych kolegiach odwoławczych i sądach administracyjnych trwające latami nie doprowadziły do ustalenia, kto powinien wziąć odpowiedzialność za odpady.
Na działce, zanim kupiła ją Łucja Ptaszyńska, funkcjonowało dzikie wysypisko śmieci z gminy. Nieczystości trafiały tam za wiedzą i zgodą ówczesnych lokalnych władz. Były to odpady komunalne mieszkańców Przywidza.
Czy sprzedając działkę, gmina pozbyła się odpowiedzialności za odpady? Jak to możliwe, że wystawiła z sukcesem na sprzedaż nieruchomość z liczącym 5 tys. ton balastem?

Rekultywacja po polsku

Jeszcze niedawno dzikie gminne wysypiska śmieci były stałym elementem polskiego krajobrazu. Lokalne władze musiały sobie jakoś z odpadami radzić, dlatego praktycznie każdy samorząd miał swój dół w ziemi, starą żwirownię albo kawałek lasu, gdzie mieszkańcy pozbywali się nieczystości. Teren był zwykle nieogrodzony i niezabezpieczony. – Były to sterty śmieci, które ktoś od czasu do czasu podgarniał spycharką – mówi Piotr Szewczyk, dyrektor Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Orli Staw w Wielkopolsce, przewodniczący rady Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK). Wspomina, że na terenie 22 gmin obsługiwanych obecnie przez zakład takich wysypisk było 16. – Praktycznie żadne nie miało dennego uszczelnienia. Albo nikt się tym nie przejmował, albo nie widziano potrzeby takiego zabezpieczenia. Odpady komunalne 20, 30 lat temu to nie te same odpady, co teraz. Zazwyczaj były to resztki papieru, opakowania, ale bez tworzyw sztucznych i szkodliwych substancji – dodaje.
Krajobraz zaczął się zmieniać, gdy Polska przymierzała się do wstąpienia do Unii Europejskiej. Odpady miały trafiać już tylko na składowiska spełniające normy środowiskowe. Zniknąć miały gminne wysypiska, które najczęściej działały nieformalnie. Za ich uprzątnięcie odpowiadały władze samorządowe. Pojawiły się programy pomocowe i możliwość otrzymania dotacji.
Teren po wysypisku należało zrekultywować. W praktyce oznaczało to zagarnięcie odpadów i nadanie im kształtu pagórka, co w fachowym języku nazywa się „kształtowaniem wierzchowiny”. Przykrywało się taką górkę warstwą ziemi, na której z czasem wyrastała trawa i inna dzika roślinność. „Zieleń nieurządzona” pełniła funkcję kamuflażu i odpady znikały z oczu. Tyle że na dzikie wysypiska dotacje nie przysługiwały.
– Około 10 lat temu mieliśmy taki przypadek, że chociaż mam wprawne oko, nie mogłem takiego wysypiska namierzyć. Lekka górka na peryferiach pod lasem. W naszym starostwie okazało się, że nie ma na nie papierów. Żeby je zrekultywować i otrzymać dotację, należało to wysypisko formalnie utworzyć, a następnie zamknąć i zrekultywować – mówi Piotr Szewczyk.
W takich przypadkach wymagany był projekt rekultywacji, który dla większych wysypisk zakładał np. odgazowanie. Po zamknięciu wysypiska przez 30 lat nie można było nic na jego terenie budować.
– Jest to ziemia naznaczona. Co więcej, samorząd musi kontrolować, co się dzieje na zamkniętym i zrekultywowanym wysypisku. Wymagane są ekspertyzy stabilności i na obecność biogazu. Teren pracuje geologicznie, nie ma nośności, wszystko się ugina – tłumaczy Piotr Szewczyk.

W Przywidzu

Gmina Przywidz wystawiała nieruchomość nr 154/4 na sprzedaż dwukrotnie, nie informując, że od lat 80. XX w. wyrzucano tam odpady komunalne. Najpierw gospodarstwo rolne PGR wywoziło tam śmieci z bloków mieszkalnych Przywidza. Potem gmina kupiła działkę od PGR, urządzając tam gminne wysypisko śmieci. Zawarła nawet umowę na jego eksploatację. Miejsce – niecka, mokradło – uzgodniono z ówczesnym zarządem gminy, a teren kontrolowały wydziały ochrony środowiska na szczeblu wojewódzkim i rejonowym. Następnie wysypisko przysypano ziemią, a po 2000 r. odpady z gminy były wywożone już gdzie indziej.
Rekultywacja, badania geologiczne i odwierty ugrzęzły na etapie planów, bo pieniądze były bardziej potrzebne na wodociągi. Z oczyszczenia działki więc zrezygnowano. Mimo to niecałą dekadę później, w 2009 r., trafiła na sprzedaż. W pierwszym operacie 2-ha nieruchomość wyceniono na 265 tys. zł. W drugim na 177 tys. zł (gmina chciała ją sprzedać za 200 tys. zł).
Działką interesuje się ekolog Łucja Ptaszyńska. Nie pochodzi stąd. Trafia w te okolice, bo dla Przywidza i pobliskiej gminy Dziemiany pisze projekt na dofinansowanie instalacji solarnych.
– Szukałam działki. Pokazali mi ją. Nikt nie chciał jej kupić – mówi. Nierówna, zakrzaczona. Z bagnem i różnicą poziomów nawet 10 m. Dla niej to idealne miejsce na emeryturę. Chce postawić ekologiczną szkołę, dalej działać społecznie. – Do pierwszego przetargu stanął sołtys z okolicy, ale zrezygnował. W drugim przetargu byłam jedyną osobą – wspomina. Podkreśla, że jeden z banków nie udzielił jej kredytu ze względu na nietypowy charakter działki, trudny do zagospodarowania.
Zmiana wyceny w operatach szacunkowych nie wzbudziła więc jej podejrzeń. Jej czujność uśpiło także to, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w 2007 r. teren działki został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Odpady miały być wywiezione, ale według relacji byłych urzędników uzgodniono wówczas, że na działce 154/4, chociaż jest przeznaczona pod zabudowę, będą wyłącznie tereny zielone.
„Porośnięta dziko rosnącymi trawami, samosiejkami, lasem. Połowa to nieużytki: wody i mokradła” – czytamy w jednym z operatów przedstawionym Łucji Ptaszyńskiej przez gminę podczas sprzedaży. Nie ma w nim wzmianki o dzikim gminnym wysypisku, chociaż jeszcze w Programie ochrony środowiska wraz z planem gospodarki odpadami dla gminy Przywidz (na lata 2004––2007 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2008–2011) mowa jest o planach rekultywacji wysypiska odpadów w Przywidzu. Nigdy niezrealizowanych. Informacja, że na działkę nr 154/4 zwożono odpady komunalne, zaciera się w urzędowych dokumentach. Wprawdzie zgodnie z ustawą – Prawo ochrony środowiska gmina co dwa lata powinna sporządzać raporty z gospodarki odpadami zatwierdzane przez radę gminy i radę powiatu, ale tego nie robi. W aktualizacji Programu ochrony środowiska dla gminy Przywidz z 2012 r. o starym gminnym wysypisku odpadów nie ma już ani słowa. Jednak wówczas właścicielką działki jest już Łucja Ptaszyńska.
Czego mogła się obawiać? Kupowała przecież działkę od gminy – podmiotu zaufania publicznego... Aby odkryć odpady wcześniej, Ptaszyńska musiałaby zlecić badanie gruntu, przeprowadzić indywidualne, nieformalne śledztwo w urzędzie lub przepytać mieszkańców – bowiem to, że na wystawioną przez gminę na sprzedaż nieruchomość przez lata wyrzucano śmieci, nie było tajemnicą.
Podpisany w 2010 r. akt notarialny stanowi: nie ma żadnych ograniczeń faktycznych lub prawnych co do zbycia działki. W operacie zapisano: „Do minusów należy zaliczyć duże nachylenie terenu i w znacznej części skarpy, zalesienie i nieużytki, co będzie utrudniało zagospodarowanie działki oraz dostęp do drogi utwardzonej”. Ani słowa o dawnym wysypisku odpadów.
Jak to możliwe, że niezrekultywowana działka z wysypiskiem w ogóle trafia do sprzedaży? Decyzję, by przeznaczyć ją pod zabudowę, podjęła rada gminy. Winnych jednak próżno szukać. Przesłuchiwani w sprawie byli urzędnicy twierdzą, że gdy nieruchomość trafiła do sprzedaży, w urzędzie już nie pracowali. Wójt gminy Przywidz Marek Zimakowski tłumaczy, że stało się to, zanim objął urząd. W 2009 r. zostaje wyznaczony na komisarza, po odwołaniu na drodze referendum poprzedniego włodarza i rady gminy. Rok później wygrywa wybory. – W roku 2010 doszło do kilku transakcji sprzedaży działek przygotowanych do sprzedaży przed 2009 r. – mówi. I podkreśla, że odpowiadał za to wyłoniony w przetargu rzeczoznawca. – Czy to wójt sprzedaje działki czy merytoryczny pracownik? – pyta.

Marzenie pogrzebane w śmieciach

W 2014 r. ruszają przygotowania pod budowę. W 2015 r. Łucja Ptaszyńska ma gotowy projekt budynku pasywnego i dofinansowanie ze środków unijnych w wysokości 300 tys. zł. To wtedy, pięć lat po zakupie, śmieci wychodzą na powierzchnię. Początkowo Ptaszyńska ma nadzieję, że gmina weźmie za swoje odpady komunalne odpowiedzialność. Są przecież specjalne programy, które wspierają finansowo samorządy w sprzątaniu terenów, na których zalegają nieczystości.
– Miałam nadzieję, że przy odrobinie dobrej woli ze strony wójta i urzędników śmieci zostaną zabrane i będę mogła budować dalej. Byłam pewna, że oni się tym zajmą – mówi Łucja Ptaszyńska. Podkreśla, że na możliwość sięgnięcia po środki na usunięcie odpadów wskazał wójtowi WIOŚ w Gdańsku.
W ramach programów NFOŚiGW gminy mogą liczyć na najwyższe dofinansowanie usunięcia odpadów. Według raportu NIK tylko w latach 2010–2014 na rekultywację terenów po dzikich wysypiskach odpadów wydano ze środków krajowych blisko 40 mln zł, a ze środków unijnych – ponad 36 mln zł. Łucja Ptaszyńska uważa, że udostępnienie działki do usunięcia odpadów nie stanowi żadnego problemu. – Z art. 26 ustawy o odpadach wynika, że jestem zobowiązana umożliwić usunięcie odpadów z mojej nieruchomości. Tytułem prawnym dla działań gminy może być dzierżawa lub zwykła umowa cywilno-prawna.
Pytany o to wójt Marek Zimakowski odpowiada, że zgoda na działanie na prywatnym terenie nie należy do niego, ale do rady gminy. – To także kwestia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez wójta. Tu dobra wola to za mało – przekonuje. I zaznacza, że gmina usunie odpady, jeśli tak zdecyduje sąd.
W marcu 2015 r. Łucja Ptaszyńska składa w urzędzie oficjalne pismo, w którym informuje wójta o zalegających na jej działce śmieciach. Informuje także regionalnego dyrektora ochrony środowiska w Gdańsku. Przygotowania do postawienia budynku pasywnego wtedy już stają. W czerwcu na miejscu odbywa się wizja lokalna, z której powstaje protokół potwierdzający, że na działce są odpady komunalne o kodzie 20 03 99 (czyli nieprzypisane do innych, konkretnych kategorii).
W październiku właścicielka działki wzywa gminę do ich usunięcia i pokrycia utraconych przez nią korzyści. Wtedy już wie, że marzenie o budowie ekologicznej szkoły musi odłożyć. Traci unijne dofinansowanie. Mimo to jeszcze w listopadzie szuka wsparcia w radzie gminy. Bez skutku. Tuż po Nowym Roku otrzymuje decyzję wójta Marka Zimakowskiego: to ona jako domniemany posiadacz odpadów musi je usunąć z działki. Dostaje na to sześć miesięcy.
To działanie z urzędu. Wójt Przywidza odpowiada, że postąpił zgodnie z procedurą. – Jest uruchamiana, gdy gmina otrzymuje informację o odpadach na prywatnej działce. Nawet jeśli mamy świadomość, że to nie jej właściciel mógł te odpady zwieźć... – mówi.
Podsumujmy. Na działce leżą przykryte warstwą ziemi odpady komunalne mieszkańców gminy Przywidz – zwożone tam przez lata za zgodą i wiedzą władz lokalnych, gdy działka należała do gminy i wcześniej. Radni i urzędnicy gminni zaniedbują rekultywację terenu, sprzedają nieruchomość z ukrytym balastem, a następnie administracja obciąża nowego właściciela – osobę prywatną – kosztami utylizacji śmieci.

W zgodzie z prawem

Prawo w tej sytuacji nie stoi po stronie Łucji Ptaszyńskiej. Zgodnie z ustawą o odpadach domniemanym posiadaczem śmieci zalegających na działce jest „władający powierzchnią ziemi”, czyli w tym wypadku Łucja Ptaszyńska. Przepis ten jest najczęściej wykorzystywany w przypadku podrzuconych śmieci. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta wszczyna postępowanie o nakazanie usunięcia odpadów. Właściciel działki, który twierdzi, że śmieci nie są jego, powinien wskazać poprzedniego właściciela odpadów. – Jest to również rola postępowania administracyjnego, aby takiego poprzedniego posiadacza ustalić. Choć bez inicjatywy właściciela organy sztampowo nakładają nakaz właśnie na niego – mówi dr Bartosz Draniewicz z Kancelarii Prawa Gospodarczego i Ekologicznego.
Łucja Ptaszyńska poprzedniego właściciela wskazuje. Uważa, że śmieci należą do gminy Przywidz.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyla w całości decyzję wójta, który nakazał Łucji Ptaszyńskiej usunąć śmieci. Robi to ze względu na błędy proceduralne. Wójt nie przeprowadził postępowania dowodowego, czyli nie starał się ustalić, kto śmieci porzucił. SKO zaznacza, że uzasadnione jest domniemanie, że to nie Łucja Ptaszyńska jest posiadaczem odpadów, gdyż były one tam gromadzone przez wiele lat, zanim kupiła nieruchomość. Kolejne postępowania, przesłuchania świadków dostarczają dowodów, że odpady już były na działce nr 154/4, gdy kupowała ją od gminy. „Zasadne jest raczej domniemanie, że likwidacji istniejącego wysypiska i rekultywacji terenu dokonano w sposób nieprawidłowy” – czytamy w uzasadnieniu.
Wójt musi zbadać sprawę i wyjaśnić, kto jest posiadaczem odpadów leżących na działce. Łucja Ptaszyńska podnosi, że istnieje tu konflikt interesów – wójt będzie prowadził postępowanie w sprawie dotyczącej reprezentowanej przez niego gminy – jednak sądy nie uwzględniają tego argumentu.
Przesłuchanych zostaje 17 świadków, którzy zeznają, że na wskazany przez gminę teren mieszkańcy Przywidza przez lata wywozili odpady wozami, traktorami: dwie, trzy przyczepy miesięcznie. Między innymi na tej podstawie wójt stwierdza, że nie ma podstaw, by uznać, że domniemanym właścicielem odpadów jest Łucja Ptaszyńska. Jednocześnie – zaznacza – postępowanie nie wskazało na inną osobę, która mogłaby wziąć odpowiedzialność za uprzątnięcie śmieci. Podrzucało je wielu mieszkańców. Dlatego wójt sprawę umarza.
Ptaszyńska się odwołuje i wnosi o uchylenie decyzji wójta i nakazanie gminie Przywidz, jako posiadaczowi odpadów, ich usunięcie. Toczące się przez kolejne lata sprawy: przed gdańskimi SKO i WSA, a także Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie doprowadzają do ustalenia, kto jest właścicielem odpadów. Sprawa rozbija się o ustalenie, czy sprzedając w 2010 r. działkę, gmina pozbyła się jednocześnie odpowiedzialności za zalegające na niej śmieci.
Rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar, który wstawił się w sprawie Łucji Ptaszyńskiej, uważa, że nie. Gmina zostaje właścicielem działki w 1991 r. – już wtedy nieformalne wysypisko działało, a mieszkańcy wyrzucali tam odpady jeszcze przez około kolejnych 10 lat. Zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, podobnie jak obecnie, zanieczyszczeń można się było pozbyć w ściśle określonych warunkach: przekazać podmiotom, które mają pozwolenie na gospodarowanie nimi, czyli np. firmie zajmującej się utylizacją. Poświadczeniem takiej operacji jest karta przekazania odpadów. Gmina Przywidz tego nie zrobiła. Nie przekazała odpadów formalnie koncesjonowanej firmie. Przed sprzedażą nieruchomości wiedziała, że na działce leżą śmieci i to ona była „domniemanym” posiadaczem odpadów zobligowanym do ich sprzątnięcia. Według RPO gmina nie zdjęła z siebie tej odpowiedzialności, zbywając działkę.
NSA w lutym tego roku skargę kasacyjną RPO jednak oddala. Sąd uznaje bowiem, że jedynie aktualny właściciel nieruchomości (czyli Łucja Ptaszyńska) może odpowiadać za odpady na zasadzie domniemania, a nie – jak przekonuje RPO – „najwcześniejszy znany posiadacz odpadów”, czyli gmina Przywidz.
Prawnicy zaznaczają, że sąd w postępowaniu administracyjnym nie mógł nakazać gminie usunięcia śmieci. Mógł jednak – jeśli przychyliłby się do argumentacji RPO – w uzasadnieniu wskazać, że jeśli nie znajdzie się osoba odpowiedzialna za podrzucenie śmieci, to gmina powinna je uprzątnąć. Tymczasem WSA i NSA argumentują, że decyzja wójta o umorzeniu sprawy jest dla Łucji Ptaszyńskiej korzystna, bo skoro w postępowaniu nie wskazano poprzedniego właściciela nieczystości, w efekcie zwalnia ją to z konieczności usunięcia odpadów. Sądy przyznają jednocześnie, że gdy gmina była właścicielem działki, była zobowiązana do ich sprzątnięcia. Niemniej od grudnia 2010 r., czyli gdy działkę sprzedała, domniemanie, że jest ich posiadaczem, upadło.

„Niezwłocznie” w praktyce

Ustawa o odpadach została skonstruowana tak, aby nie dopuścić do sytuacji, w której nieczystości nie mają właściciela. Stąd przepis, że posiadacz odpadów musi je usunąć niezwłocznie, jeśli zalegają w nieprzeznaczonym do tego miejscu. Dzięki temu mamy chronić środowisko i zdrowie ludzi. Teoretycznie. Przykład z Przywidza pokazuje, że odpady mogą spokojnie leżeć latami poza zainteresowaniem lokalnych władz i instytucji, które powinny chronić środowisko, aż – jak w tym przypadku – na minę wejdzie obywatel. Wówczas machina prawno-administracyjna rusza z całą determinacją.
Jest 2020 r. Na posesji 154/4 odpady jak leżały, tak leżą. Zdążyły na nowo porosnąć trawą i chwastami, ale nie dają o sobie zapomnieć. Na uroczej, położonej w lesie nieruchomości co krok wyłaniają się z ziemi kawałki szkła i szmat.
Metr sześcienny starych, zmumifikowanych, zgniecionych odpadów komunalnych waży od 800 kg do tony. W ciągu pięciu lat od momentu, gdy nieczystości mieszkańców Przywidza wyszły na powierzchnię, cena za oczyszczenie działki z 5 tys. m sześc. śmieci poszybowała z 1 mln do ok. 2,5 mln zł. Poza tym w sprawie działki Łucji Ptaszyńskiej nic się nie zmieniło.