Bardziej skonkretyzowane wymagania wobec gmin oraz unijne naciski mogą spowodować, że do sądów wpłynie znacznie więcej pozwów na te dokumenty niż do tej pory.
Programy ochrony powietrza mogą co do zasady zaskarżyć do sądu zarówno przedsiębiorcy, samorządy, jak i mieszkańcy, są one bowiem aktami prawa miejscowego uchwalanymi m.in. na podstawie art. 89 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 512; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 310). – Wobec tego można je zaskarżyć zgodnie z art. 90 tej ustawy. Przepis ten wskazuje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego – mówi Janusz Bodziacki, dyrektor departamentu środowiska i zasobów naturalnych w Urzędzie Marszałkowskim w Lublinie. Zwraca także uwagę, że skarżący, chcąc skutecznie kwestionować program, musi wykazać, że narusza on jego interes prawny lub uprawnienie i że taki interes czy uprawnienie istnieje.
To, że ktoś oddycha zanieczyszczonym powietrzem, w tym przypadku nie wystarczy. Program ochrony powietrza jest bowiem prawem lokalnym. – A ono musi być proporcjonalne. Czyli ma rozwiązywać systemowy problem, a przejęte rozstrzygnięcia muszą brać pod uwagę korzyści i koszty – tłumaczy Marcin Podgórski, dyrektor departamentu gospodarki odpadami, emisji i pozwoleń zintegrowanych w Mazowieckim Urzędzie Marszałkowskim. I nie ma wątpliwości, że niezadowoleni będą – zarówno po stronie tych, którzy chcieliby, żeby ochrona powietrza była jak największa, jak i tych, dla których obciążenia mogą się okazać nadmierne.
Osoby fizyczne na razie nieskuteczne
Choć osoby fizyczne już dziś wnoszą do sądu skargi na programy, to są one najczęściej odrzucane ze względów formalnych. Paradoksalnie jedyna skarga na program ochrony powietrza, którą polski sąd administracyjnych przyjął do merytorycznego rozpoznania (a nie odrzucił z powodu niewykazania legitymacji skargowej), została złożona nie przez obywatela troszczącego się o jakość powietrza, lecz wręcz przeciwnie – przez przedsiębiorcę zajmującego się produkcją kotłów grzewczych, który domagał się złagodzenia zapisów programu – twierdzi Łukasz Jakubowski, radca prawny z fundacji Frank Bold. Na przeszkodzie stoi właśnie trudność z wykazaniem, że w zawiązku z zapisem w programie naruszony został czyjś interes prawny. . – Łatwo jest wykazać teoretyczny obszar niezadowolenia z przyjętych regulacji: jeśli np. koszty podjęcia działań ochronnych przekraczają czyjeś możliwości. Tak samo w sytuacji gdyktoś ma kłopoty np. z drogami oddechowymi. Jednak w tych przypadkach zaskarżyć program jest trudno – mówi Marcin Podgórski. – Oczywiście możliwość złożenia skargi jest, lecz może się okazać ona bezskuteczna – wyjaśnia urzędnik. I podaje przykład. Gdyby założyć, że od września nie można palić węglem uwagi na skutki dla zdrowia, , to równocześnie ogranicza się prawo sporej liczbie ludzi do zapewnienia sobie energii cieplnej w okresie zimowym. Elementem koniecznym do uwzględnienia skargi jest jednak wykazanie naruszenia interesu prawnego, tj. takiego, który znajdzie oparcie w przepisach. I jak podejrzewa Podgórski, skargi te nie doczekają się nawet rozstrzygania, choć interes faktyczny może istnieć.
Pytanie jednak, czy polskie sądy nie postrzegają w tym przypadku zbyt wąsko interesu prawnego. Problem odrzucania skarg na programy ochrony powietrza został już dostrzeżony przez Komisję Europejską. 14 maja poinformowała ona o skierowaniu do Polski wezwania do usunięcia przeszkód w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do tej kwestii. [ramka]. Z naszych informacji wynika, że jest już szykowany pozew, w którym strona skarżąca chce się powołać na to wezwanie.
Cztery miesiące na naprawienie sytuacji
Wezwanie do usunięcia uchybień dotyczy Polski i Bułgarii. Według Komisji Europejskiej żadne z tych dwóch państw nie zapewniło, by osoby fizyczne lub prawne, bezpośrednio dotknięte przekroczeniem limitów zanieczyszczenia powietrza, mogły wnieść skargę do sądów krajowych na mocy unijnej dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. KE uważa, że organizacje działające na rzecz ochrony środowiska oraz osoby fizyczne lub prawne w tych dwóch państwach członkowskich de facto nie mają prawa kwestionować spójności planów ochrony powietrza i wymagać od władz publicznych, by były one ustanowione zgodnie z wymogami dyrektywy.
Gminy też mają prawo
Do tej pory, przynajmniej jak wynika z dostępnego orzecznictwa, gminy nie skarżyły programów ochrony powietrza. Czy mają do tego prawo? – Każdy podmiot, którego interes prawny został naruszony, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że legitymacja skargowa w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 90 albo 91 ustawy o samorządzie województwa nie została ograniczona do np. osób fizycznych – przekonuje Janusz Bodziacki. Przykładowo w postanowieniu z 28 września 1999 r. (IV SA 1733/97, LEX nr 48250) NSA przyjął możliwość wniesienia na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 713) (analogicznie art. 90 ustawy o samorządzie województwa) skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego. „Jeżeli może to zrobić każdy, to również może to zrobić gmina jako osoba prawna, odrębny podmiot praw majątkowych (...)” – ustalił sąd. O tym, że skarga na program ochrony powietrza ze strony gminy jest możliwa, przekonany jest Mateusz Karciarz, prawnik z kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy. – W ten sposób niektóre gminy mogą wykazywać, że będą miały obiektywną trudność z wykonaniem zadań narzuconych przez województwo. To może być argument z ich strony, żeby ten plan zaskarżyć do sądu – potwierdza Marcin Podgórski. Zwłaszcza że przy tworzeniu programów nie mają one decydującego głosu, a jedynie przekazują swoją opinię na jego temat. I takie skargi mogą się pojawić, biorąc pod uwagę to, że w programach mają się znaleźć konkretne wymagania, np. co do liczby wymienianych w ciągu roku lub dwóch lat pieców.
A co w sytuacji, gdy gmina uzna, że program zbyt słabo chroni mieszkańców? Według naszych rozmówców takie skargi także nie są wykluczone. – Wyobrażam sobie taką sytuację, że w jednej z gmin zostały zlikwidowane kopciuchy, a mimo to jakość powietrza jest wciąż niezadowalająca, bo sąsiedzi kopcą – uważa Marcin Podgórski. – Nie zdziwiłbym się, gdyby gmina domagała się likwidacji kopciuchów u sąsiadów w programie ochrony powietrza – mówi przedstawiciel mazowieckiego urzędu. Jednak o skuteczności takiej skargi nie chce przesądzać.
opinie ekspertów
Interes prawny rozumiany jest zbyt wąsko
Miłosz Jakubowski radca prawny z fundacji Frank Bold
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Oznacza to, że skarga jest dopuszczalna tylko, jeżeli określony przepis zaskarżonej uchwały narusza interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego, zaś to naruszenie musi istnieć w chwili złożenia skargi (nie może być wyłącznie hipotetyczne).
Tak wąsko rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w praktyce uniemożliwia zaskarżenie programu ochrony powietrza przez obywatela, który czuje się dotknięty złą jakością powietrza, a tym bardziej przez organizację ekologiczną. W ostatnich latach w Polsce kilkukrotnie podejmowano próby zaskarżenia tych programów do sądów administracyjnych – dwie z tych spraw trafiły do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżącymi były osoby fizyczne. W skargach postulowano, aby sądy zastosowały prounijną wykładnię prawa krajowego, która w tym przypadku wymagała rozszerzającej interpretacji pojęcia naruszenia interesu prawnego, tak aby obejmowało ono również naruszenie pośrednie.
W obu sprawach wyroki w pierwszej i w drugiej instancji były niekorzystne – skargi zostały odrzucone z powodu niewykazania legitymacji skargowej po stronie skarżących. Sądy – WSA w Krakowie i Gliwicach, a następnie orzekający w drugiej instancji NSA – stanęły na stanowisku, że programy ochrony powietrza, choćby faktycznie były nieskuteczne i wydane z naruszeniem przepisów krajowych lub unijnych, to nie zawierają rozwiązań pogarszających aktualny stan powietrza, a tym samym nie mogą bezpośrednio naruszać interesu prawnego skarżących. Postulowana przez skarżących prounijna wykładnia art. 90 ustawy o samorządzie województwa została przez NSA odrzucona jako niedopuszczalna wykładnia contra legem (wbrew prawu). W jednej ze spraw – mieszkanki Zakopanego – złożona została skarga do Trybunału Konstytucyjnego na art. 90 ustawy o samorządzie województwa – sprawa od ponad trzech lat czeka na rozpatrzenie.
By zmienić podejście sędziów, potrzebna jest ingerencja ustawodawcy
S tosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Podmiot ten musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że skarżący jest zobowiązany wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego, z którego wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z zaskarżonym przepisem aktu prawa miejscowego.
Sądy administracyjne odrzucają skargi wnoszone przez osoby fizyczne, uznając, że nie wykazały one naruszenia interesu prawnego. Argumentacja w dużej mierze sprowadza się do twierdzenia, że adresatem norm wynikających z takiej uchwały są gminy, a analizowana skarga nie jest skargą powszechną.
W okresie wyznaczonym przez Komisję Europejską, moim zdaniem, nic się nie zmieni w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jakkolwiek czasami orzecznictwo przechodzi ewolucję na skutek wykładni proeuropejskiej, to zapewne nie w takim krótkim terminie.
Jedynym rozwiązaniem jest interwencja ustawodawcy. Jak się wydaje, najprostszym i najbardziej poprawnym rozwiązaniem (choć są i inne) jest nowelizacja prawa ochrony środowiska i wprowadzenie przepisu szczególnego względem art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Taki przepis, przyznający możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa przez mieszkańców gminy objętych programem ochrony powietrza, mógłby zostać dodany w art. 91 prawa ochrony środowiska. Należy także rozważyć przyznanie uprawnienia organizacjom ekologicznym, ale już bez wymogu domicylu, czyli niezależnie od tego, gdzie organizacja ma siedzibę.
