Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa wyższego wprowadza uczelnie w błąd twierdząc, że nie muszą przeprowadzać otwartych konkursów. Aby tak się stało konieczna jest kolejna zmiana ustawy
Reklama

Analizując ostatnią, tzw. deregulującą nowelizację 23 czerwca 2016 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. poz. 1311), zauważyć niestety należy wadliwość, w aspekcie celów, które chciano osiągnąć, zmienionego zapisu art. 118a ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Przepis ten, w brzmieniu sprzed nowelizacji, brzmiał: „Zatrudnienie nauczyciela akademickiego w wymiarze przewyższającym połowę etatu na czas określony lub nieokreślony w uczelni publicznej na stanowiskach, o których mowa w art. 110, następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu”. Natomiast nowelizacja ustawy nadała mu brzmienie następujące: „Nawiązanie stosunku pracy z nauczycielem akademickim w uczelni publicznej, na czas określony lub nieokreślony, w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu.”

Jak widać, jedyna merytoryczna, choć pozornie, zmiana zapisu polega na zastąpieniu wyrażenia: „zatrudnienie” na wyrażenie: „nawiązanie stosunku pracy”. Według opublikowanej i firmowanej przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego broszury pod tytułem: „Przewodnik po deregulacji”, zamieszczonej na stronie internetowej resortu nowelizacja w tym zakresie miała spowodować to, iż diametralnej liberalizacji ulegną warunki, w których ustawa przewiduje obligatoryjny konkurs na poszczególne stanowiska przewidziane dla nauczycieli akademickich. Przewodnik po deregulacji wyjaśnia (str. 5), że „Ograniczono konieczność przeprowadzenia konkursu jedynie do przypadku zatrudniania nowego nauczyciela w uczelni” co by oznaczało, że poprzez pojęcie „nawiązania stosunku pracy” autorzy przewodnika rozumieją wyłącznie pierwszą umowę o pracę lub pierwszy akt mianowania. Jeżeli zmiana takowa rzeczywiście zostałaby skutecznie wprowadzona, miałaby ona fundamentalne znaczenie dla procedury zatrudniania nauczycieli akademickich w uczelni, wobec nierzadko skomplikowanych i długotrwałych procedur konkursowych, od których w takim przypadki w znaczącym zakresie można by było odstąpić.

Niestety, zmiana ta ma charakter wyłącznie pozorny, niemający odzwierciedlenia w literalnym brzmieniu art. 118a ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, w treści nadanej mu przez nowelizacje z 23 czerwca 2016 r. Trudno znaleźć różnicę znaczeniową między wyrażeniami: „zatrudnienie” a „nawiązanie stosunku pracy” w języku potocznym. Jeżeli jednak prawodawca chce nadać terminom w języku potocznym bliskoznacznym lub wręcz tożsamym różne znaczenia, w granicach danego aktu normatywnego albo też całej gałęzi prawa, czyni to poprzez skonstruowanie stosownych definicji legalnych tych terminów, co nie jest zjawiskiem niespotykanym w systemie polskiego prawa. Trudno się jednak doszukiwać takich definicji legalnych w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym. Nawet jeśli definicje takowe by występowały (rozróżniające obydwa pojęcia), następowała by w takim przypadku kolizja ze stosowaniem tej samej terminologii przez Kodeks pracy, do którego odsyła, w sprawach nieuregulowanych w ustawie, jej art. 136 ust. 1. W przypadku zatem braku uregulowania powyższych kwestii w samej ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym, skierować należy uwagę na zapisy obowiązującego Kodeksu pracy, tam doszukując się stosownego wyjaśnienia sprawy. Jednak i w tym akcie prawnym nie znajdują się definicje legalne rozróżniające pojęcie „zatrudnienia” i „nawiązania stosunku pracy”. Kodeks pracy nie zawiera definicji rozróżniających obydwa te pojęcia nawet w tak zwanym uwikłaniu (kontekstowych). Mało tego – fundamentalny dla tego aktu prawnego art. 21 w swoim § 1 oraz § 1¹ wprost traktuje te pojęcia zamiennie. Prawidłowość tę można zauważyć również w wielu innych fragmentach obowiązującego Kodeksu pracy (np. art. 18 ³ª§ 1 czy art. 36 § 1¹). Analizując zatem zarówno ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i obowiązujący Kodeks pracy bezsprzecznie stwierdzić można, że obydwie te ustawy posługują się terminologią „nawiązania stosunku pracy” i „zatrudnienia” zamiennie, zatem wyrażenia te uznać należy za równoznaczne. Nie można zatem, zgodnie z naczelną zasadą racjonalności ustawodawcy, doszukiwać się jakiś dodatkowych odmienności znaczenia terminów, które prawodawca uważa, konstruując przepisy, za tożsame. Nie można również tu bronić zamiaru ustawodawcy poprzez przeprowadzenie wykładni celowościowej, mającej w tym przypadku na dodatek charakter wykładni rozszerzającej. Pamiętać po pierwsze należy, że wykładnia językowo-logiczna ma zawsze, według powszechnie przyjętej w jurysprudencji zasady, pierwszeństwo przed wykładnią celowościową (a zarówno konstrukcja – syntaktyka, jak i treść – semantyka wskazanych przepisów nie pozostawiają wątpliwości), po drugie nauka i praktyka prawa nakazuje w sposób bardzo ostrożny podchodzić do możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, ponieważ w wielu przypadkach prowadzi ona do wniosków contra legem, z czym właśnie jak się wydaje, w przypadku interpretacji opisanej w przewodniku po nowelizacji, mamy do czynienia. W niektórych działach prawa stosowanie wykładni rozszerzającej jest ponadto wprost zakazane. Podsumowując stwierdzić należy, że jakakolwiek próba nieuprawnionego i bezpodstawnego nadania nowego znaczenia pojęciu „nawiązania stosunku pracy” (jako wyłącznie pierwsze zatrudnienie) narusza zasadę racjonalnego ustawodawcy i okaże się najprawdopodobniej bezskuteczne w aspekcie praktyki stosowania znowelizowanego art. 118a ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowym argumentem przemawiającym za odrzuceniem tezy stawianej w przewodniku po deregulacji jest brzmienie ust. 4 pkt 4 omawianego art. 118a, niezależnie czy za punkt wyjścia przyjmiemy jego brzmienie sprzed, czy po nowelizacji ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym z 23 czerwca 2016 r. Jeżeli przyjąć, zgodnie z rozumieniem wynikającym z tezy podniesionej w przewodniku po nowelizacji, że „nawiązanie stosunku pracy” jest niejako zatrudnieniem po raz pierwszy (i tylko wtedy zachodzi potrzeba przeprowadzenia konkursu), to zapis art. 118a ust. 4 pkt 4 jest całkowicie zbędny, gdyż wszelkie stany faktyczne nim potencjalnie objęte są już objęte sugerowanym przez ministerstwo rozumieniem art. 118a ust. 1. Każde bowiem zatrudnienie na tym samym stanowisku będzie bowiem kolejnym zatrudnieniem. Jak z powyższego widać, i w tym przypadku dochodzi do dość oczywistego naruszenia zasady racjonalnego ustawodawcy, oczywiście przy założeniu, że przyjmujemy interpretację Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jeszcze bardziej zastanawiająca jest omawiana interpretacja ministerstwa w zestawieniu z brzmieniem art. 118 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, mówiącym, iż stosunek pracy z nauczycielem akademickim w uczelni publicznej nawiązuje i rozwiązuje rektor (…). Przy przyjęciu przedstawionego w przewodniku po nowelizacji rozumienia „nawiązania stosunku pracy” przyjąć by należało, że rektor uprawniony jest wyłącznie do zawarcia pierwszej umowy (aktu mianowania) z danym pracownikiem, ustawa nie nadaje mu natomiast kompetencji do zwierania kolejnych umów (aktów mianowania) z tym samym pracownikiem… Zdanie negujące postawioną wyżej tezę musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że w dwóch sąsiadujących ze sobą artykułach tej samej ustawy (art. 118 i art. 118a), ustawodawca bez jakiejkolwiek przyczyny używa tego samego wyrażenia („nawiązanie stosunku pracy”) w dwóch różnych znaczeniach. Zgodnie z nauką prawa, ten sam termin powinien być natomiast stosowany w ramach jednego aktu prawnego zawsze w tym samym znaczeniu.

Opisane argumenty uprawniają do postawienia tezy, że najważniejsza informacja zawarta w przewodniku po deregulacji (w zakresie zmian w zasadach zatrudniania nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych) jest niestety błędna, nie mając odzwierciedlenia w przepisach i nie sposób przyjąć jej do stosowania, bez narażania się na różnorakie konsekwencje. Chcąc posługiwać się wykładnią zawartą w przewodniku, uczelnie publiczne naraziłyby się na zarzut, że nie stosują obligatoryjnych przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, dotyczących obowiązku przeprowadzania konkursów. Kandydat na dane stanowisko, w przypadku zatrudnienia innego kandydata bez postępowania konkursowego mógłby w sądzie najprawdopodobniej skutecznie udowodnić, że uczelnia naruszyła obowiązujące w tym zakresie przepisy. Pamiętać należy, że źródłem prawa są m.in. właśnie ustawy, a nie komentarze, nawet ministerialne, do tych ustaw, zatem sąd raczej nie będzie się kierował rozumieniem przedstawionym w przewodniku po nowelizacji, tylko literalnym brzmieniem przepisów. Uczelnia, która będzie natomiast stosowała literalne brzmienie art. 118a ust. 1, z pominięciem zawartej w przewodniku interpretacji, może narazić się na zarzuty Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, że stawia przed kandydatami na stanowiska przewidziane dla nauczycieli akademickich wymogi proceduralne, które nie mieszczą się w ministerialnym rozumieniu art. 118a ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Nietrudno wyobrazić sobie również dezorientację samych nauczycieli akademickich – ci, którzy zatrudnieni zostali bez przeprowadzenia konkursu (oczywiście w przypadkach nieobjętych zastosowaniem wyjątków wskazanych w art. 118a ust. 3 i 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym), będą mogli mieć uzasadnione poczucie, że ich zatrudnienie nastąpiło w sposób wadliwy, co niewątpliwie będzie wpływało na poczucie przez nich stabilności zatrudnienia. Ci natomiast, którym postawiono wymóg przystąpienia do konkursu, wbrew interpretacji ministerialnej, będą mogli czuć się dyskryminowani ze względu na niestosowaną w innej uczelni procedurę zatrudnienia. Niewątpliwie zatem sprawa zapisu art. 118a ust 1 wymaga szybkiego wyjaśnienia i naprawienia, gdyż inaczej jako pustą deklarację będzie można przyjąć uzasadnienie tej zmiany zawarte w druku zwierającym projekt nowelizacji (z 31 marca 2016 r.), iż „zmiana ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych narosłych wokół aktualnego brzmienia art. 118a ust. 1 ustawy”. Sposobem konwalidacji zaistniałej sytuacji jest przykładowo dodanie w art. 118a ust. 1 zdania, że zatrudnienie w uczelni publicznej na podstawie kolejnej umowy lub aktu mianowania nie wymaga przeprowadzenia postępowania konkursowego, tudzież że zatrudnienie w tej samej uczelni publicznej na podstawie kolejnej umowy lub aktu mianowania nie wymaga przeprowadzenia postępowania konkursowego, jeżeli prawodawcy zależałoby na relatywizacji kolejnego bezkonkursowego zatrudnienia w ramach wyłącznie tej samej uczelni. Brak doprecyzowującej zmiany omawianego przepisu spowoduje, że wprowadzona w nim zmiana tak naprawdę nic nie zmieni, a cel ustawodawcy w tym zakresie nie zostanie osiągnięty, pozostając wyłącznie na papierze.

Radosław Brzeski, prawnik i legislator