Obiady w szkołach: Izby obrachunkowe vs resort edukacji

Zasada, że rodzice płacą tylko za wsad do kotła, nie dotyczy posiłków zamawianych w cateringu – potwierdził MEiN w odpowiedzi na interpelacje poselską. Wielu to nowe stanowisko zaskoczyło, a samorządy nie mają pewności co do tego, czy RIO i sądy zmienią zdanie

Od 1 września 2022 r. szkoły podstawowe mają obowiązek zapewnienia ciepłego posiłku uczniom – tak wynika z art. 106a prawa oświatowego (dalej: p.o.) dodanego w ramach ubiegłorocznej nowelizacji. Nie oznacza to jednak obowiązku posiadania własnej kuchni. Możliwe jest korzystanie z usług firmy cateringowej lub zawarcie porozumienia z inną szkołą. Jednocześnie w niezmienionym kształcie pozostał art. 106 p.o., w którego ust. 4 wskazano, że do opłaty za korzystanie przez uczniów z posiłku w szkolnej stołówce „nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki”. Pojawiły się jednak pytania o wysokość opłat pobieranych od rodziców w przypadku, gdy posiłek nie jest przygotowywany w szkolnej kuchni, ale zamawia się go w firmie cateringowej. Gminy i szkoły nie miały jasności, czy w takiej sytuacji również obowiązuje art. 106 ust. 4 p.o., a więc czy rodzice powinni płacić wyłącznie za wsad do kotła, co oznaczałoby, że pozostałe koszty powinny ponieść jednostki samorządu terytorialnego.

RIO: tylko wsad do kotła

Na prośbę przedstawicieli JST oraz placówek oświatowych głos w tej sprawie wielokrotnie zabierały regionalne izby obrachunkowe m.in. w Olsztynie, Lublinie czy Szczecinie. Oceniły – ku rozczarowaniu samorządów – że art. 106 ust. 4 p.o. ma zastosowanie również w sytuacji, gdy szkoła organizuje wyżywienie dla uczniów, sprowadzając posiłki od firm z zewnątrz. Wtedy także organ prowadzący ma obowiązek pokrycia wszystkich wydatków z tym związanych, czyli m.in. kosztów, dotyczących dowozu posiłków do tej placówki.

W tym samym kierunku podążało też orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku NSA z 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1554/10) wskazano, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty powinny być ustalane przez radę gminy – jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni, powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi ww. kosztów, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni). Nie tylko to orzeczenie kreuje taką tezę, lecz także wcześniejsze, jak np. wyrok NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OSK 567/09, a także np. wyrok WSA w Gdańsku z 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 558/18.

MEiN: intencja była inna

Najnowsza odpowiedź MEIN idzie pod prąd wyjaśnieniom RIO. Zgodnie z nią zasady odpłatności polegające na pokrywaniu przez rodziców jedynie kosztów produktów odnoszą się wyłącznie do posiłków spożywanych w stołówce szkolnej, nie zaś do posiłków dostarczanych przez firmy cateringowe lub ajenta.

– To nie jest rewolucja, bo jest to jedyne słuszne rozumienie przepisu o odpłatności za posiłki. Od samego początku uważam, że art. 106 p.o. nie ma zastosowania we wszystkich przypadkach. Obowiązuje on wyłącznie wtedy, gdy sama szkoła organizuje i prowadzi wyżywienie za pomocą własnej kuchni – mówi Robert Kamionowski, radca prawny, partner w kancelarii Peter Nielsen & Partners Law Office.

Argumenty za interpretacją MEiN

I dodaje, że termin „stołówka” użyty w art. 106 p.o., do którego odnosi się zapis dotyczący odpłatności, oznacza faktycznie „kuchnię ze stołówką”, czyli miejsce do samodzielnego przygotowywania posiłków. Innym terminem, zastosowanym np. w nowelizacji ustawy, jest „jadalnia”, rozumiana jako wyłącznie miejsce spożywania posiłków. – Dlatego w art. 106 w ust. 4 p.o. zapisano, że do opłat wnoszonych przez rodziców nie wlicza się wynagrodzeń pracowników oraz kosztów utrzymania stołówki. Artykuł 106 p.o. wyraźnie więc odnosi się do prowadzenia w szkole i przez szkołę żywienia dla uczniów w formie samodzielnej, prowadzonej przez JST jako organ prowadzący oraz dyrektora szkoły – informuje Robert Kamionowski. I zwraca uwagę, że ma to też odzwierciedlenie bezpośrednio w treści samych przepisów. Zgodnie z ust. 3 art. 106 warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. To oznacza zasadę bezpośredniego zaangażowania dyrektora i organu prowadzącego w kwestie finansowe związane z żywieniem. Jeszcze ważniejsze, jak zaznacza ekspert, są ust. 5 i 6, które umożliwiają zwolnienie dzieci z całości lub części opłat. I tak zgodnie z ust. 5 „organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo pełnoletniego ucznia z całości lub części opłat (...):

1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny;

2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Zaś ust. 6 mówi, że „organ prowadzący szkołę może upoważnić do udzielania zwolnień, o których mowa w ust. 5, dyrektora szkoły, w której zorganizowano stołówkę”.

– W sytuacjach gdy opłaty rodziców z tytułu wyżywienia wpływają na rachunek szkoły, stanowią dochody budżetowe. I tylko w takich przypadkach jednostki budżetowe oraz same JST mają możliwość wpływania zarówno na wysokość opłat, jak i zwalniania z ich ponoszenia – zaznacza. Dodaje, że dopuszczalne są sytuacje, w których JST zawierają z rodzicami umowy cywilnoprawne w zakresie wyżywienia dzieci w przedszkolach. Natomiast gdy JST ani szkoła ich nie mają oraz nie prowadzą samodzielnie żywienia w swoich placówkach, to ust. 4 nie może mieć zastosowania.

– Zwrócić bowiem należy także uwagę na „dobrowolny” aspekt stosowania art. 106 ust. 1, który mówi, że „w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę”. Gdy tego nie zrobi, przepis nie przewiduje żadnych sankcji ani konsekwencji. W przypadku gdy posiłki dostarcza firma cateringowa, szkoła występuje jedynie jako podmiot użyczający, na podstawie umowy najmu, użyczenia albo na innej podstawie prawnej, pomieszczeń do wydawania i spożywania posiłków, rzadziej – także do ich przygotowania – tłumaczy Robert Kamionowski i zaznacza, że w takiej sytuacji art. 106 w zasadzie w pełni nie mają zastosowania, a zatem pełen koszt przygotowania oraz dostarczenia posiłków winien być pokrywany przez rodziców – jako bezpośrednich klientów firmy prowadzącej żywienie – w całości. Szczególnie że w przypadku firm cateringowych nie można wyodrębnić poszczególnych kosztów usługi, bo podają opłatę końcową za posiłek. Brak więc podstaw do tego, by gmina dopłacała do innych usług niż wsad do kotła, bo nie wiadomo, ile one wynoszą.

Kwestią sporną jest także wynagrodzenie samego podmiotu przygotowującego wyżywienie. Artykuł 106 wskazuje bowiem tylko na wydatki własne szkoły.

– Płacenie innemu podmiotowi przez JST mogłoby zostać uznane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – tłumaczy Kamionowski. Dlatego, jak dodaje, nawet gdyby przyjąć sposób interpretacji polegający na częściowym finansowaniu przez szkołę posiłków z cateringu, to i tak marża dostawcy posiłków musiałaby obciążać rodziców, gdyż nie mieści się ani w zakresie wynagrodzeń pracowników, ani kosztów utrzymania stołówki. – Nie mieści się w tym zakresie także ewentualny koszt dowozu posiłków do placówki z kuchni zewnętrznej – dodaje Kamionowski.

Dlatego w przypadku częściowego pokrywania przez samorząd kosztów przygotowywania i dowożenia posiłków do szkoły, konieczne byłoby całkowicie odmienne uregulowanie prawne, w którym to szkoła lub jej organ prowadzący musiałyby być stronami umowy zawieranej z podmiotem trzecim. Wtedy odpłatności rodziców powinny wpływać w całości na rachunek szkoły jako niepodatkowe należności budżetowe. Sama umowa z dostawcą posiłków musiałaby szczegółowo określać wszystkie składowe kosztów, aby rodzice mogli pokrywać jedynie część przypadającą na same produkty spożywcze. Problemem mogłoby być, czy w tej sytuacji jest dopuszczalne w ogóle finansowanie przez budżet samorządowy zysków takiego podmiotu, skoro w przepisie art. 106 ust. 4 p.o. mowa jest jedynie o wynagrodzeniach pracowników (czyli zatrudnionych wyłącznie przez szkołę) oraz kosztach utrzymania stołówki.

Po myśli samorządów

Przedstawiciele samorządów są ze stanowiska MEiN zadowoleni. Zdaniem ich i wielu prawników wykładnie RIO wynikają z błędnego zrozumienia intencji ustawodawcy, a mianowicie, że było nią pokrywanie przez rodziców zawsze tylko kosztów tego, co zje dziecko, a nie całkowitej ceny wytworzenia posiłku. – Przyjmowano więc szersze rozumienie przepisu, nie biorąc pod uwagę stanu faktycznego – mówi Robert Kamionowski.

Stanowisko MEIN, jak uważa Marek Wójcik, pełnomocnik zarządu, ekspert ds. legislacyjnych w Związku Miast Polskich, rozwiewa wątpliwości w tej sprawie. – Jest zgodne z duchem przepisu i wskazuje, że samorządy, a dokładnie zarządzane przez nich szkoły, które przy okazji cateringu naliczały rodzicom opłatę w pełnej wysokości, dobrze go interpretowały – podkreśla.

Tak było w Opolu. – Z obowiązujących przepisów prawa oświatowego nie wynika, że opłaty wnoszone przez uczniów za korzystanie z jednego gorącego posiłku winny być ustalane analogicznie, jak opłaty wnoszone za korzystanie przez uczniów z posiłku w zorganizowanej przez szkołę stołówce szkolnej. Ustawodawca w art. 106a ust. 1 wskazał, że szkoła stwarza uczniom możliwość spożycia gorącego posiłku, ale nie wskazał, że w stołówce szkolnej, bowiem nie wszystkie szkoły ją posiadają – mówi Adam Leszczyński, rzecznik prasowy Urząd Miasta Opola.

Ruda Śląska czy Bytom są z kolei wśród tych, które dostrzegały problem w finansowaniu cateringu, wobec czego zgodnie z interpretacjami RIO pokrywały koszty przygotowania i dowozu posiłku do placówki. W Rudzie Śląskiej dotyczy to w sumie siedmiu placówek, a w Bytomiu dwóch. – Koszty przygotowania i dowozu posiłku w skali miesiąca wynoszą ok. 1500 zł – wylicza Tomasz Sanecki z biura prasowego Urzędu Miejskiego w Bytomiu i dodaje, że teraz, po wydaniu opinii MEiN, gmina będzie analizowała, czy nie zmienić postępowania w tej sprawie. Z kolei Ruda Śląska nie planuje na razie zmian. – Odpowiedź MEiN na interpelację poselską, mimo wyroku NSA z 24 listopada 2010 r. oraz wystąpień pokontrolnych RIO w kilku miastach Polski z tytułu opłat za wyżywienie pobranych od uczniów i przedszkolaków, wprowadziła niewątpliwie zamieszanie w przedmiotowej sprawie. Oczywiście stanowisko MEiN ma wpływ na budżet miasta. Nie przewidujemy jednak obecnie zmian w odpłatności za posiłki w szkołach – wyjaśnia Agnieszka Piekorz-Hałczyńska, rzecznik prasowy Rudy Śląskiej.

Decyzja MEiN, zdaniem Marka Wójcika, powinna jednak zakończyć etap sporu o opłaty za posiłki w szkołach. Ale czy na pewno.

Jak postąpić

Są bowiem prawnicy, którzy rzucają cień na sprawę. Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy, zauważa, że stanowisko RIO dla gmin jest istotniejsze niż stanowisko ministerstwa. – To RIO ma odpowiednie narzędzia, aby „ukarać” gminy za niewłaściwe postępowanie w sferze finansowej. Tym samym, jeśli RIO wskazuje, że w odniesieniu do art. 106a p.o. ustawy powinny znaleźć zastosowanie również regulacje z art. 106 ustawy, wskazujące na możliwość pokrywania przez rodziców kosztów wyłącznie za tzw. wsad do kotła, mało która gmina odważy się postąpić inaczej – tłumaczy. Dlatego według niego ministerstwo, udzielając takiej odpowiedzi na zadane pytania, powinno mieć świadomość, że działa w kontrze do dotychczasowego stanowiska wyrażanego przez RIO. – Pytanie, czy odpowiedź resortu była udzielona w pewnym sensie bez przeanalizowania dotychczasowego stanowiska wyrażanego przez RIO bez wiedzy, że takie stanowisko jest, czy też z pełną świadomością tego stanowiska. Jeśli mamy do czynienia z pierwszym przypadkiem, to należałoby się ministerstwa spytać, czy podtrzymują swoje stanowisko w świetle tego, co mówi RIO. Jeśli natomiast mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem, to jestem zaskoczony, że ministerstwo w żaden sposób nie skomentowało stanowiska RIO albo też nie zamierza zainicjować np. zmiany przepisów ustawy przez przykładowo wyraźne wskazanie w art. 106a, że w tym przypadku art. 106 ust. 4 się nie stosuje – mówi Mateusz Karciarz. I dodaje, że jego zdaniem art. 106a ustawy jest oderwany od art. 106 ust. 4 ustawy.

– Innymi słowy, nie widzę braku możliwości obciążania rodziców za całość kosztów posiłku zapewnionego w ramach cateringu w trybie art. 106a ustawy. Tym samym zgadzam się z ministerstwem w tym zakresie – zaznacza (jak poinformowało ministerstwo, zmiany w art. 106 ust. 4 nie są planowane).

Również Marek Walaszek uważa, że odpowiedź MEiN – dokonana w związku z interpelacją poselską – w żaden sposób nie zmienia istniejącej sytuacji. Czyli nie wpływa na to, że zasady ustalania odpłatności za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej staną się bardziej jasne; wypowiedź ta nie powinna wpływać na to, że już ustalone zasady odpłatności za te posiłki zostaną zmienione. I to z wielu powodów. Po pierwsze, jak wyjaśnia, stanowisko resortu stanowi opinię w żaden sposób niewiążącą w konkretnych sprawach; w szczególności odpowiedź MEiN nie ma wpływu na decyzję podejmowane przez RIO czy też przez sądy administracyjne. – Stanowisko MEiN w przedmiotowej kwestii jest jedynie wyrazem poglądu autora odpowiedzi na interpelację, zawiera pewne stwierdzenia, które nie odnoszą się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w dotychczasowych stanowiskach reprezentowanych przez NSA i przez RIO. Do takiej treści „opinii” MEiN można odnieść się w ten sposób, że przyjmie się do wiadomości, że tak właśnie powiedziała osoba, która się podpisała pod odpowiedzią na interpelację posłów – tłumaczy Marek Walaszek.

Po drugie, jak dodaje, w odpowiedzi MEiN stwierdzono, że „zasady odpłatności za posiłki (czyli pokrywanie przez rodziców jedynie kosztów produktów) odnoszą się wyłącznie do spożywanych w stołówce szkolnej, nie zaś do dostarczanych przez firmy cateringowe lub ajenta”.

– W mojej opinii jest to wniosek, który nie ma oparcia w literalnej treści przepisów zawartych w art 106a i 106 ustawy – Prawo oświatowe. W żadnym miejscu tych przepisów nie ma mowy o tym, że mają one zastosowanie wyłącznie do posiłków przygotowywanych przez szkołę. Przeciwnie: w przepisach tych jest mowa o „korzystaniu” z posiłku, który „zapewnia” szkoła podstawowa i nie ma tu wyrażeń, które odnoszą się do sposobu realizacji „zapewnienia” posiłku przez szkołę, w tym tego, kto przygotowuje posiłek. Mało tego, w art. 106 ust. 4 ustawy stwierdza się jednoznacznie, że opłaty są ustalane za posiłki – a więc za każde posiłki – z których uczniowie korzystają w stołówce szkolnej: oczywiście bez wskazania, kto te posiłki fizycznie przygotowuje – uważa Marek Walaszek.

Wreszcie, po trzecie, jak zaznacza „interpretacja” dokonana przez MEiN prowadzi do przyjęcia wniosków, które budzą wątpliwości z punktu widzenia reguł sensu. Bo musielibyśmy przyjąć, że w przypadku, gdy posiłki dostarcza do stołówki szkolnej „firma cateringowa” lub „ajent”, zasady ustalania odpłatności za takie posiłki będą inne niż w przypadku posiłków, które będą dostarczane przez „inne podmioty”, w tym także za posiłki, które są przygotowywane w kuchniach szkolnych.

– W mojej ocenie literalna treść obecnie obowiązujących przepisów oraz zasady wykładni prawa w państwie prawnym na taką interpretację nie pozwalają – podkreśla. ©℗