PROBLEM: Fundusz różnicuje podmioty prowadzące niepubliczne szkoły i przedszkola ze względu na to, czy jednostkę prowadzi osoba prawna, czy fizyczna. Oznacza to, że nie wszyscy mają równe szanse na wsparcie. Sytuację utrudnia także to, że ich właściciele nie są przedsiębiorcami w myśl prawa przedsiębiorców. Tymczasem ich bankructwa to także kłopot dla gmin – z dnia na dzień będą musiały znaleźć miejsce dla tysięcy dzieci w publicznych placówkach
ikona lupy />
DGP
Pandemia dotknęła także niepubliczne przedszkola i szkoły. To ważny sektor na rynku i pracodawcy dla kilkudziesięciu tysięcy osób. Stąd wydaje się, że powinien być uwzględniony we wszelkich programach pomocowych. Bez opieki i edukacji świadczonej przez te placówki rodzice nie wrócą do normalnej pracy zawodowej, a gminy będą miały problem z wypełnieniem swoich zadań wobec mieszkańców. Zgodnie z art. 7 ust. 1. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 713) jednym z nich jest edukacja publiczna. Niestety okazuje się jednak, że nie wszyscy mogą dostać wsparcie na jednakowych zasadach, przynajmniej nie z Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju.

Konieczny wpis

O pomoc z PFR mogą wystąpić podmioty wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) lub do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) oraz przedsiębiorcy, którzy posiadają status mikroprzedsiębiorcy lub są z sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) w rozumieniu prawa przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 424). Teoretycznie mogłoby się wydawać, że podmioty prowadzące niepubliczne placówki oświatowe nie powinny mieć problemu z uzyskaniem środków, jeśli wykażą straty poniesione z powodu COVID-19 oraz spełniają warunki programu. Sprawę gmatwa jednak to, że zgodnie z art. 170 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 910) prowadzenie szkoły (w rozumieniu ustawy także przedszkola, bo zgodnie z art. 4 pkt 1 ilekroć w ustawie mowa o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole), placówki lub zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Ten istotny przepis obowiązuje od 2004 r., kiedy to został wpisany do poprzedzającej prawo oświatowe ustawy o systemie oświaty.

Na innych zasadach

Każda działalność gospodarcza podlega wpisowi do CEIDG. Tymczasem skoro ustawodawca przyjął, że prowadzenie szkoły i przedszkola nie jest działalnością gospodarczą, to takie jednostki wpisowi do ewidencji nie podlegają. Obligatoryjnie muszą zostać jednak zgłoszone do właściwej miejscowo ewidencji szkół i placówek niepublicznych, która jest prowadzona odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta. I dotyczy to zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych [tabela].
Tabela. Obowiązki właścicieli placówek a forma działalności
Warunki do spełnienia
Osoba fizyczna Osoba prawna
• Konieczny wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez właściwego miejscowo wójta, burmistrza lub prezydenta; • Każda osoba prawna (spółka prawa handlowego, stowarzyszenie, fundacja) podlega obligatoryjnemu wpisowi do KRS
• Nie podlega rejestracji w CEIDG • Konieczny wpis do gminnej ewidencji szkół i placówek niepublicznych
Warto podkreślić, że autor komentarza do prawa oświatowego dr hab. Mateusz Pilich zauważa, że skoro działalność prowadzona w formie szkoły (przedszkola), placówki, zespołu szkół lub placówek niepublicznych oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą, nawet jeżeli spełnia przesłanki uznania jej za taką w świetle art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 424.), to tym samym zasady określone w tejże regulacji do nich się nie odnoszą. Co więcej, dyspozycję o zakazie wpisywania działalności edukacyjnej do określonych kodów CEDIG (85.10.Z) zawiera komunikat zawarty 21 grudnia 2012 r. na stronie internetowej CEDIG (https://prod.ceidg.gov.pl/ceidg.cms.engine/?F;2f4ec43b-83f7-4052-83f1-68da74c00ab4). Otóż wpis tego rodzaju działalności gospodarczej do ewidencji prowadzonej przez gminę stanowi istotne naruszenie prawa i podlega wykreśleniu. Jest to wprawdzie ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże dopuszczalne w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP, gdyż znajduje oparcie w ustawie, a ponadto usprawiedliwione, bowiem następuje ze względu na ważny interes publiczny.
Dlaczego ustawodawca uznał, że prowadzenie szkół i przedszkoli nie jest działalnością gospodarczą? Z odpowiedzią przychodzi uzasadnienie do projektu ustawy wprowadzającej przepisy o swobodzie działalności gospodarczej z 2004 r. Wskazano tam, że „działalność edukacyjna prowadzona przez szkoły, placówki, zespoły nie stanowi działalności gospodarczej, nawet jeżeli prowadzona jest odpłatnie. Dotychczasowa, wieloletnia praktyka ugruntowała stanowisko traktowania kształcenia prowadzonego przez szkoły, placówki i uczelnie jako działalności, która nie może się sprowadzać wyłącznie do celu zarobkowego – i w związku z tym nie jest działalnością gospodarczą” (źródło: http://orka.sejm.gov.pl/Druki4ka.nsf/wgdruku/2496/$file/2496.pdf – strona 237).
Istnieje jeszcze jedna bardzo silna przesłanka wyróżniająca prowadzenie szkoły i przedszkola od innych działalności gospodarczych. Jest to swoista misja, której nie można zaprzestać z dnia na dzień. Proces edukacyjny rozplanowany jest w czasie, a obowiązek szkolny podlega rygorowi wynikającemu z przepisów oraz organizacji roku szkolnego. I tu dokładnie przepisy określają, kiedy może dojść do likwidacji szkoły lub przedszkola. Tak więc osoba prowadząca tego typu placówkę nie może w sposób dowolny zakończyć albo ograniczyć działalności. Zapewne taka przesłanka kierowała twórcami zapisu o wyłączeniu działalności oświatowej spod działalności gospodarczej.

opinia eksperta

Źródłem problemów kurczowe trzymanie się definicji przedsiębiorcy

Robert Kamionowski radca prawny z kancelarii Peter Nielsen & Partners Law Office
Zgodnie zart. 170 ust. 1 prawa oświatowego prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Mimo że dla celów podatkowych prowadzenie działalności oświatowej jest zrównane zpozarolniczą działalnością gospodarczą, wjakiś niezrozumiały obecnie sposób nadal ta działalność wustawie nie jest określana jako gospodarcza. Wydaje się, że ustawodawca wpośpiechu prac legislacyjnych, amoże wskutek bałaganu iniewiedzy, nie pamiętał, że może istnieć działalność zarobkowa, które de iure działalnością gospodarczą nie jest. Stąd zapewne takie kurczowe trzymanie się w tarczach pojęcia przedsiębiorcy. Ito jest źródło problemów dla osób prowadzących działalność oświatową. Należy wyraźnie powiedzieć, że samo prowadzenie tej działalności nie zmusza do wpisu podmiotu jako przedsiębiorcy do CEIDG. Są oni często do tego zmuszeni okolicznościami faktycznymi, czasem tak prozaicznymi jak odmowa przez banki otwierania rachunku firmowego, albo wpisują się, gdy prowadzą także inną działalność. Iteraz wświetle przepisów następuje różnicowanie podmiotów prowadzących przedszkola iszkoły na te wpisane do ewidencji lub KRS (a tam są wszystkie osoby prawne, chociaż nie wszystkie wrejestrze przedsiębiorców) oraz niewpisane. Pierwsze mogłyby skorzystać zpomocy wkryzysie, adrugie nie, chociaż wszyscy prowadzą dokładnie tę samą działalność. Jest to niedopuszczalne wpaństwie prawnym. Uważam, że ustawodawca albo powinien ten błąd natychmiast naprawić legislacyjnie, albo uznać, że wpisy do innych ewidencji niż CEIDG albo KRS dają te same uprawnienia. Bo obecnie nawet wpisanie do ewidencji placówek oświatowych w gminie nie jest równoznaczne zwpisem do rejestru gospodarczego czy przedsiębiorców, ata działalność nie podlega też przepisom odziałalności regulowanej.

Zarobkowy charakter

Zatem z przepisów jasno wynika, że prowadzenie szkoły i przedszkola przez osobę fizyczną i prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie jest działalnością gospodarczą. Okazuje się jednak, że niektóre organy władzy publicznej do tej kwestii odnoszą się inaczej. I tak izby administracji skarbowej, wydając interpretacje indywidualne, zgodnie twierdzą, że mimo regulacji z prawa oświatowego prowadzenie placówki edukacyjnej wypełnia definicję działalności gospodarczej. Zdaniem skarbówki nieistotny jest zapis prawa materialnego, a podstawę kwalifikacji stanowi art. 3 prawa przedsiębiorców. Mamy więc do czynienia z plątaniną interpretacji tych samych przepisów. Z jednej strony prowadzenie szkoły i przedszkola nie jest działalnością gospodarczą i nie stosuje się do nich ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z drugiej zaś strony administracja skarbowa twierdzi, że jest to działalność gospodarcza, gdyż jest wykonywana w sposób zorganizowany, ciągły i zarobkowy, a wpływy z prowadzenia szkoły bądź przedszkola stanowią przychody ze źródła wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1387; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875), tj. z pozarolniczej działalności gospodarczej.
Możemy przeanalizować to na przykładzie dwóch niepublicznych placówek:
  • przedszkole Bajkowy Zakątek, po lewej stronie ulicy, do którego uczęszcza 100 dzieci, prowadzone przez spółkę z o.o. – Annę Adamską, która posiada w niej 100 proc. udziałów i zatrudnia 20 pracowników;
  • przedszkole Zielony Las, po prawej stronie ulicy, także dla 100 dzieci, prowadzone przez osobę fizyczną – Joannę Jaworską, która jest jego organem prowadzącym; zatrudnia 20 pracowników.
Obie placówki posiadają stosowny wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzony przez burmistrza. Czym więc się różnią? Spółka prawa handlowego prowadząca przedszkole Bajkowy Zakątek ma wpis do KRS. Jest więc przedsiębiorcą i wsparcie z PFR zapewne otrzyma (jeśli oczywiście spełni wszystkie wymagania). Zaś osoba fizyczna prowadząca przedszkole Zielony Las, która nie ma ani wpisu do KRS, ani do CEIDG, najpewniej środków pomocowych nie otrzyma, a nawet jeśli je otrzymała, będzie musiała zwrócić. Sytuacja ta różnicuje podmioty prowadzące niepubliczne szkoły i przedszkola w zależności od organu prowadzącego – osoba fizyczna versus osoba prawna, co koliduje z normą art. 32 konstytucji.
Przedstawiona analiza wskazuje na dwugłos interpretacyjny w definiowaniu tego, kto jest przedsiębiorcą. Skoro wykładnia stosowana od wielu lat przez organy administracji publicznej została ugruntowana, zaś osoby prowadzące niepubliczne szkoły i przedszkola traktuje się jak przedsiębiorców, to wydaje się, że takie podmioty powinny na jednakowych zasadach móc występować także o pomoc z PFR. Odpowiednikiem rejestracji w CEIDG może być wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ponadto osoba prowadząca szkołę (przedszkole) występuje w obrocie prawnym – jak każdy inny przedsiębiorca, wykonując takie same obowiązki publicznoprawne. Wydaje się więc, że właściwym byłoby znowelizowanie specustawy o COVID-19 i zapisanie wprost, że o środki pomocowe na likwidowanie skutków pandemii mogą się ubiegać także osoby prowadzące działalność oświatową.
Wyjaśnienie PFR dla DGP z 17 czerwca 2020 r. w sprawie podmiotów oświatowych, które nie są wpisane do KRS czy do CEIDG
Założenia programowe Tarczy Finansowej PFR przewidują, że podmiot, który chce skorzystać z pomocy, musi być m.in. zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym albo Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Dotyczy to wszystkich przedsiębiorców, którzy chcą skorzystać z pomocy, w tym niepublicznych szkół, placówek, zespołów szkół lub placówek oraz innych form wychowania przedszkolnego. Wypełniając wniosek o wsparcie PFR, przedsiębiorca oświadcza, że jest takim podmiotem.