W artykule „Spór o reformę nauki wkracza na wokandy” zamieszczonym w DGP nr 114 z 13 czerwca DGP eksperci poddali krytyce sposób konstrukcji przepisów przejściowych związanych z reformą systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Uczynili to na kanwie dwóch wyroków sądów administracyjnych, które orzekły rozbieżnie w analogicznych sprawach dotyczących ustalenia wysokości stypendium doktoranckiego. Niestety krytyka nie była zasadna i abstrahowała od utrwalonych zasad tworzenia prawa.
Nie bez powodu wśród osób, które profesjonalnie zajmują się prawodawstwem, istnieje przekonanie, że konstruowanie przepisów przejściowych, dostosowujących i epizodycznych jest jednym z najtrudniejszych wyzwań legislacyjnych, a ich prawidłowe sformułowanie – warunkiem niezakłóconego funkcjonowania określonego wycinka systemu prawa. Kwestia ta ma szczególną wagę w przypadku zmian o charakterze fundamentalnym, czyli wówczas gdy nie mamy do czynienia z bieżącą nowelizacją, ale z działaniem prawodawcy o fundamentalnym znaczeniu. Wówczas ustawodawca nie tylko modyfikuje punktowo sytuację prawną adresatów, lecz ustanawia nowe reguły gry dla wszystkich, którzy dotąd posługiwali się dotychczasowymi przepisami w określonej sferze.
Tego rodzaju systemową zmianą była ta, która stała się legislacyjnym ciałem w dniu 1 października 2018 r. i która wprowadziła nowe zasady funkcjonowania szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce. Nowa kompleksowa ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (bo o niej mowa) operuje wieloma mechanizmami różniącymi się od poprzedniego ujęcia. Z tej racji aktowi towarzyszy obszerna ustawa zawierająca przepisy wprowadzające, bez której nie byłoby możliwe wdrażanie reformy, zwłaszcza w jej pierwszym, bardzo trudnym okresie. Ustawa ta przewiduje wiele unormowań intertemporalnych pozwalających podmiotom szkolnictwa wyższego i nauki na bezkonfliktowe przejście z jednego systemu do drugiego.
Reklama
Do cech charakterystycznych przepisów przechodnich należy między innymi to, że wyrażają one zgodę prawodawcy na egzystowanie obok siebie dwóch (albo i większej liczby) porządków prawnych. Dzieje się tak dlatego, że ponad cel, jakim jest bezwzględne posłuszeństwo zasadzie działania nowego prawa, niekiedy należy postawić inną wartość, jaką jest dbałość o kontynuację stanów dotychczasowych, a zatem – stabilność sytuacji podmiotów prawa. Bywa, że dochodzi do tego dodatkowa konieczność ukształtowania tzw. przepisu specjalnego, który reguluje prawa, obowiązki i interesy w sposób inny, niż wynika to z porządku odchodzącego i docelowego.

Reklama
Przedmiotem nieprzychylnych komentarzy stał się art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających. Stanowi on, że uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (obowiązującej do 1 października 2018 r.), w wysokości nie mniejszej niż 60 proc. minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy.
Po pierwsze zwróćmy uwagę na specyfikę, do której odnosi się regulacja: ma ona rację bytu jedynie dlatego, że ustawodawca zdecydował się na dokonanie zmiany systemowej, tj. wprowadził zupełnie inny model kształcenia na poziomie doktoranckim. Ponieważ jednak zastał model dotychczasowy, musiał się odnieść także i do niego. Siłą rzeczy omawiana regulacja odwołuje się do pojęć i stanów, które z punktu widzenia prawnego już minęły. Profesjonalisty nie powinno dziwić to, że ustawodawca odesłał do przepisów, które sam zniósł. Choć na pierwszy rzut oka trąci to niekonsekwencją, absolutnie nią nie jest! Można wręcz stwierdzić, że to klasyczna konstrukcja intertemporalna, mogąca służyć za przykład na każdym kursie, na którym omawia się podstawy prawotwórstwa.
Wystarczy zresztą prześledzić uważnie przepisy wprowadzające, by przekonać się, że do uchylanej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym ustawodawca odwołuje się w tym akcie ponad 200 razy – i nie czyni tego przypadkiem. W wielu sytuacjach ustawodawca nakazuje dalej wprost stosować przepisy tej derogowanej ustawy – tak jest choćby w art. 264 ust. 1, który stanowi, że umowy ze studentami, o których mowa w art. 160a ustawy uchylanej, zachowują moc; do umów tych stosuje się przepisy art. 160a tej ustawy. Czy tego rodzaju konstrukcja jest przesłanką stwierdzenia legislacyjnego niedociągnięcia? Każdy, komu nieobce są meandry prawa przechodniego, umie na to pytanie odpowiedzieć w sposób właściwy.
Po drugie należy przyjrzeć się konstrukcji przepisu. Składa się on z kilku części, które są niezbędnymi składnikami każdej regulacji przejściowej. Wpierw określa on adresata normy. Nie ma żadnych wątpliwości, że został on wskazany w sposób maksymalnie precyzyjny, nie pozostawiając żadnych wątpliwości w zakresie tego, do kogo norma jest skierowana. Dalej przepis wskazuje na szczególną postać uprawnienia dotychczasowych doktorantów. Dzieje się tak dlatego, że osobom, które do czasu wejścia w życie ustawy posiadały ten status, mogło przysługiwać stypendium. Jest więc oczywiste, że ustawodawca uszanował to uprawnienie i odniósł je do przepisów, które były właściwe poprzedniemu systemowi kształcenia doktorantów. Wreszcie zwróćmy uwagę na zawarte w przepisie odesłanie – nie następuje ono w próżnię ani do nieokreślonych regulacji uprzednio obowiązujących, tylko do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie wprost przywołanego art. 151 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym.
Być może źródłem niezrozumienia jest to, że ustawodawca nie określił, do którego konkretnie aktu odsyła, a jedynie wskazał, że zastosowanie będą miały przepisy wydane na podstawie przepisu upoważniającego, który obowiązywał wcześniej. Uczynił tak jednak nie wskutek inkryminowanego „chaosu”, ale całkiem rozmyślnie i w zgodzie ze standardami poprawnej legislacji. Przywołanie konkretnego aktu nie było możliwe z uwagi na to, że ustawa nie powołuje konkretnych unormowań wykonawczych; standardowo przywołuje się natomiast w takich okolicznościach przepis upoważniający ustawy uprzednio obowiązującej (tak, by zachować określony „poziom” odesłań z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego). Ponadto odesłanie jest jednoznaczne, albowiem bez trudności można ustalić, o które rozporządzenie chodzi. W okresie, który nastąpił po 1 października 2018 r., czyli po utracie mocy obowiązującej przez poprzednią ustawę, akt wykonawczy wydany na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy nie mógł już być ani nowelizowany, ani tym bardziej zastąpiony innym rozporządzeniem; jest to również jedna z podstawowych zasad techniki legislacyjnej. Ustawodawca osiągnął w ten sposób pewność co do stanu prawnego, jaki ma zastosowanie w zakresie ustalania wysokości stypendium dotychczasowych doktorantów.
Z powyższego wynika wyraźnie, że ustawodawca dochował wszelkich rygorów związanych z kreowaniem sytuacji międzyczasowych. Uczynił to w sposób maksymalnie precyzyjny i niepozwalający na domniemywanie czyichkolwiek uprawnień.
Mam nadzieję, że przybliżyłem nieco ten intertemporalny obraz. Pozwolę sobie też na stwierdzenie, że z punktu widzenia edukacyjnej – niezwykle ważnej – misji publicystki prawnej byłoby dużą wartością, gdyby ekspercka wiedza przekazywana odbiorcom obejmowała także i zasady tworzenia norm przechodnich. Zdaję sobie wszelako sprawę, że nabywanie świadomości w tym zakresie to proces trudny i wymagający wielu lat profesjonalnej praktyki.