Wojewoda małopolski uchylił uchwałę krakowskich radnych, którzy chcieli, by odbywała się na początku lub końcu zajęć. Prezydent miał wydać odpowiednie wytyczne dyrektorom szkół.
Zobowiązała go do tego Rada Miasta Krakowa w końcu marca 2019 r. uchwałą nr XII/205/19. Chodziło o układanie planu lekcji w roku szkolnym 2019/2020 oraz w kolejnych latach w taki sposób, aby religia w miarę możliwości wyznaczana była jako pierwsza lub ostatnia lekcja danego dnia. Na reakcję wojewody nie trzeba było długo czekać. Uznał on, że uchwała narusza nie tylko art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (stanowiącym podstawę do wydawania tzw. uchwał kierunkowych), ale także przepisy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), gwarantujące autonomię dyrektorom placówek w zakresie opracowania szkolnych planów zajęć. Pytani przez nas eksperci w pełni podzielają pogląd organu nadzoru.

(Nie)wiążące zalecenia

Zdaniem wojewody w ramach kompetencji rady do określenia kierunków działania prezydenta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) – nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy tego przepisu nie może kreować zobowiązań i zlecać ich wykonania prezydentowi – uznał wojewoda. I dodał, że za daleko idący uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru zobowiązań. Dalej organ nadzoru stwierdził, że wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści.
Reklama
Z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Czy rada może więc zobowiązywać wójta do podjęcia określonych czynności? Z opinii ekspertów również wynika, że jest to zbyt duża ingerencja rady w kompetencje organu wykonawczego. Przecież wójt nie podlega radzie. Są to dwa różnorzędne organy.

Reklama

Przekroczenie kompetencji

– Artykuł 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających, w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez niego podejmowane – uważa Bartosz Góra, radca prawny, prowadzący własną kancelarię w Dębicy. I dodaje, że te akty mogą określać ogólnie strategię działania włodarza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zakresie zadań gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018r., sygn. akt IV SA/Po 1053/17). Prawnik podkreśla, że tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3514/15).
Organy gminy nie mają prawa zobowiązywać szkół do tego, by lekcje religii odbywały się na pierwszej bądź ostatniej godzinie. Ale nie ma przeszkód, by dyrektor szkoły zadecydował sam, w dowolny sposób, o umiejscowieniu religii w tygodniowym grafiku zajęć
Magdalena Niziołek
radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy
Tymczasem podjęta uchwała jest zbyt daleko idąca, przekracza upoważnienie określone w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Znamiennym jest bowiem, że organ stanowiący oczekuje wymiernych, konkretnych działań organu wykonawczego, czyli wydania wytycznych, z których winien się on skutecznie rozliczyć. Daje na to czas do 31 maja 2019 r. – wskazuje mecenas.

Naruszenie autonomii

Co więcej, wojewoda uznał za niedopuszczalne podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja – tak jak w niniejszym przypadku – w istocie oznacza wkroczenie w kompetencje innych podmiotów. Zgodnie bowiem z obowiązującym porządkiem prawnym za prawidłową organizację pracy szkoły, w tym organizację lekcji religii, odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Tłumacząc tę kwestię, organ nadzoru wskazał, że „w myśl normy ujętej w art. 110 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm., dalej u.p.o.) na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych. Przepisy prawa oświatowego przewidują także kompetencję innych organów szkoły w zakresie współdziałania w opracowaniu zajęć lekcyjnych. Do kompetencji rady pedagogicznej należy m.in. opiniowanie organizacji pracy szkoły, w tym tygodniowego rozkładu zajęć edukacyjnych (art. 70 ust. 2 pkt 1 u.p.o.), a rada rodziców może występować do dyrektora oraz innych organów szkoły (art. 84 ust. 1 u.p.o.) z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły. Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują w zakresie opracowania szkolnych planów zajęć kompetencji po stronie organu prowadzącego (...)”.

Akceptacja stanowiska

Podobnego zdania jest dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Według niej organy gminy nie mogą zobowiązywać placówki oświatowej do stosowania wiążących wytycznych dotyczących organizacji placówek oświatowych spoza zakresu określonego w art. 10 ust. 1 u.p.o. – W konsekwencji organy gminy nie mają prawa zobowiązywać szkół i innych placówek oświatowych do tego, by lekcje religii odbywały się na pierwszej bądź ostatniej lekcji. Natomiast nie ma przeszkód, by dyrektor szkoły zadecydował samodzielnie w dowolny sposób o umiejscowieniu lekcji religii w tygodniowym grafiku zajęć szkolnych – uważa mecenas Magdalena Niziołek.
Wtóruje jej Bartosz Góra. On też jest zdania, że brak jest podstaw prawnych dla skutecznego wydawania wytycznych dla dyrektorów szkół. Organ stanowiący nie może zmieniać obowiązujących przepisów, które nie dają mu w tym zakresie żadnych kompetencji – twierdzi mecenas Góra. I dodaje, że spotkać się można w praktyce z wydawaniem okólników czy wytycznych dla dyrektorów szkół celem ujednolicenia praktyki, ale co należy podkreślić, mają one jednak nieformalny charakter i nie mają podstaw prawnych.