Początek roku to czas rozliczania dotacji przekazywanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego dla podmiotów publicznych i prywatnych prowadzących szkoły i placówki oświatowe. Zdarza się, że podczas weryfikacji rozliczeń lub podczas kontroli urzędy kwestionują niektóre wskazane przez prowadzących placówki wydatki jako wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem.
Jako że są to środki publiczne, ich wydatkowanie musi się odbywać w sposób ściśle określony w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: u.s.o.). Liczne pytania, jakie napływają od podmiotów prowadzących niepubliczne placówki, pokazują, że problemów z wykładnią art. 90 ust. 3d u.s.o. nie brakuje. W wielu przypadkach dopiero stanowiska organów odwoławczych (SKO) czy sądów administracyjnych pozwalają na rozwikłanie wątpliwości.
Reklama

Reklama
Warto w tym miejscu wskazać, że podmioty mają prawo wykorzystać mechanizm z art. 13 pkt 11 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561). Tam przewidziano, że zadaniem regionalnych izb obrachunkowych jest udzielanie wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2, w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. A takimi podmiotami są m.in. te, które wykorzystują dotacje przyznawane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, czyli m.in. osoby fizyczne i osoby prawne typu spółki, stowarzyszenia czy fundacje.
Działania marketingowe nie mogą być finansowane z funduszy publicznych
PROBLEM Nasza spółka z o.o. prowadzi niepubliczne przedszkola. W 2016 r. wydatkowała środki dotacyjne m.in. na działania reklamowe, marketingowe i wizerunkowe. Uważamy, że było to zgodne z prawem, bo służy to zwiększeniu liczby uczniów i buduje wizerunek placówki. Czy taki wydatek może zostać podważony przez gminę?
ODPOWIEDŹ Tak. W tej kwestii orzecznictwo jest w zasadzie zgodne: ponoszenie wydatków na wspomniane cele uznawane jest za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (w rozumieniu art. 252 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Konsekwencją jest obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Warto tu przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 807/16). Wskazano w nim, że: „(...) jakakolwiek forma działalności beneficjenta dotacji w rozumieniu art. 90 u.s.o., przejawiająca znamiona działań o charakterze marketingowym, reklamowym, nie może być finansowana z tej kategorii środków budżetowych”. Dalej podkreślono, że taki stan rzeczy prowadziłby do nadmiernego uprzywilejowania tych podmiotów, które uzyskują dotację o charakterze oświatowo-edukacyjnym. Jak z kolei zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1858/12, podmiot prowadzący działalność gospodarczą o charakterze edukacyjnym, oświatowym z uwagi na sam fakt doniosłości społecznej korzysta z dobrodziejstwa wspomagania funduszami publicznymi. A zatem korzysta z ułatwień, jakich nie mają przedsiębiorcy działający w innych dziedzinach gospodarki. Sąd dodał również, że kumulacja i wzajemne przenikanie się elementów komercyjnych (działanie w celu osiągnięcia zysku dla podmiotów prywatnych) i publicznych (działalność edukacyjna) powoduje, iż organy kontrolujące rozliczenie dotacji oświatowych (tu: gmina) powinny sprawdzać, na ile wykorzystywane środki pochodzące z dotacji służą w rzeczywistości zwiększeniu lub zabezpieczeniu źródła zysków, a na ile związane są z działalnością stricte oświatową. Powyższe prowadzi do ostatecznej konkluzji, że każde działanie marketingowe podmiotu prowadzącego przy tym działalność gospodarczą jest zorientowane na przyszłe zyski tego podmiotu. Trudno zatem takiemu działaniu przypisać charakter wydatków bieżących, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.
Ubezpieczenie wychowanków nie należy do zadań z zakresu kształcenia
PROBLEM Nasze stowarzyszenie prowadzi niepubliczną szkołę. Czy w ramach wykorzystania dotacji z urzędu miasta możemy pokryć wydatki na ubezpieczenie dzieci od następstw nieszczęśliwych wypadków? Uważamy, że ten wydatek mieści się w ramach dotacji oświatowej, a art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty nie zakazuje go. Czy takie stanowisko jest prawidłowe?
ODPOWIEDŹ Nie. Wprawdzie wprost ustawa o systemie oświaty nie zakazuje finansowania tego rodzaju wydatków, jednak istnieją poważne argumenty przeciw dopuszczalności ich pokrycia ze środków dotacyjnych uzyskanych z budżetu miasta. Zgodnie z przywołanym przez czytelnika art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a–3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki – z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, szczegółowo w ustawie wymienionych.
Na temat kwalifikowalności wydatków na ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków (NNW) podopiecznych niepublicznej placówki oświatowej wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 4 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Bd 412/16). Zaznaczył, że takie umowy (NNW) mają charakter dobrowolny, a ich zawarcie nie jest obowiązkowe, a przede wszystkim podkreślił, iż: „ubezpieczenie wychowanków nie należy do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, a to powoduje, że jak słusznie uznał organ, nie zachodzi związek z celem wskazanym w art. 90 ust. 3 u.s.o.”. Sąd wskazał, że wspomniany wydatek nie może zostać pokryty z dotacji oświatowej, a ewentualnie z innych dochodów placówki oświatowej, np. z czesnego. Wydatki te również nie mogą być zakwalifikowane jako wydatki bieżące w myśl art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, bowiem nawet bez ich poniesienia placówka może prowadzić bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.
Urząd może zakwestionować ratę leasingu, gdy auto służy celom prywatnym
PROBLEM Prowadzę szkołę niepubliczną, jestem osobą fizyczną. W ramach dotacji pokryłem wydatki na raty leasingowe samochodu. Samochód jest wykorzystywany m.in. przy dostarczaniu materiałów edukacyjnych i innych potrzebnych artykułów do szkoły. Jednocześnie służy mi na użytek prywatny. Podczas kontroli urząd miasta zakwestionował ten wydatek. Czy słusznie?
ODPOWIEDŹ Tak. Niestety istnieje podstawa do zakwestionowania takiego wydatku. Zasadniczo samorządy, a w ślad za nimi sądy, kwestionują wydatki na raty leasingowe. Warunkiem rozliczenia kosztów leasingu w ramach dotacji jest ścisłe powiązanie związanego z nim wydatku z procesem kształcenia, wychowania i opieki.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 463/14) w podobnym, jak opisuje czytelnik, stanie faktycznym wskazano, że koszty obsługi rat leasingowych nie mogą być pokryte z dotacji. W uzasadnieniu NSA podkreślił: „Nie ulega wątpliwości, że samochody są wykorzystywane w działalności gospodarczej i ich koszty eksploatacyjne zaliczane są do kosztów uzyskania przychodów. Takimi kosztami są koszty obsługi rat leasingowych, zakupu opon zimowych, serwisu opon oraz zakupu paliwa. Niemniej jednak to, że wydatki te stanowią koszty uzyskania przychodów w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym, nie oznacza, że mogą być pokryte z dotacji, której celem jest finansowanie kształcenia, wychowania i opieki”.
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko znalazło się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 1858/12). NSA uznał, że ww. wydatki wiążą się z ogólną działalnością strony skarżącej jako przedsiębiorcy, a nie działalnością edukacyjną.
Jednak ciekawe stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 12 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Bd 537/16). W sprawie tej samochód był w pewnym zakresie wykorzystywany na cele związane z funkcjonowaniem przedszkola, lecz nie wyłącznie, a nawet nie głównie na te cele. Sąd wskazał m.in., że: „nie można zgodzić się ze zobowiązanym, że mógł w całości pokryć ratę leasingową z dotacji otrzymanej z budżetu gminy. Byłoby to nadużycie”. Ale jednocześnie dodał, że z dotacji może być pokryta jedynie ta część raty leasingowej, która odpowiada proporcji, w jakiej samochód służył realizacji zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. „Tę proporcję można wyliczyć, np. odnosząc liczbę przejechanych samochodem kilometrów w danym miesiącu na realizację powyższych zadań – do ogólnej liczby kilometrów przejechanych w tym miesiącu. (...)” – wskazał sąd.
Kawy i ciasteczek dla nauczycieli przedszkole nie rozliczy
PROBLEM Założyliśmy spółkę z o.o. Prowadzimy niepubliczny punkt przedszkolny, jest to pierwszy rok działalności. Zastanawiamy się, czy w ramach przyznanej dotacji możemy rozliczyć wydatki na zakup artykułów spożywczych wykorzystywanych podczas obrad i narad pedagogicznych, np. dla nauczycieli.
ODPOWIEDŹ Nie. Obecne brzmienie przepisów ustawy o systemie oświaty (w szczególności art. 90 ust. 3d) nie pozwala na zakwalifikowanie w ramach dotacji wydatku na zakup środków spożywczych przeznaczonych dla nauczycieli w czasie narad pedagogicznych.
Dotacja dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych ma charakter mieszany: jest dotacją o charakterze podmiotowo-celowym. Udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych (często prowadzącym też działalność gospodarczą) na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednak przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. np. wyroki NSA z 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13 i z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13).
Istotne stanowisko w kontekście podanego stanu faktycznego wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 lipca 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 1029/15). Zaakcentowano w nim, że: „Argumentacja użyta przez skarżącą, że wydatek ten służył »efektywnemu obradowaniu rady pedagogicznej« nie może zyskać aprobaty, skoro »ostatecznym beneficjentem« dotacji ma być uczeń (słuchacz)”. Sąd podkreślił jednoznacznie, że: „wydatki poczynione na artykuły spożywcze nie mogą być pokrywane z dotacji, bowiem nie dotyczą zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki realizowanych wobec ucznia (słuchacza) przez dotowane szkoły”.
O czym warto pamiętać
!Dotacje udzielone z budżetu jednostek samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, w ciągu 15 dni od stwierdzenia ww. okoliczności.
!Orzecznictwo jest zgodne, że wydatki o charakterze marketingowym i reklamowym nie powinny być finansowane z tej kategorii środków budżetowych. Zakwestionowane mogą być też raty leasingu aut, wydatki na zakup środków spożywczych przeznaczonych dla nauczycieli w czasie narad pedagogicznych itd.
! Dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.