Obecnie każda instytucja UE woli mieć reguły postępowania administracyjnego uszyte pod jej zapotrzebowanie. Tym samym często gorzej traktując potrzeby interesariuszy - mówi w wywiadize dla DGP Prof. Marek Wierzbowski, radca prawny, specjalista od prawa administracyjnego i publicznego prawa gospodarczego.
Pojawiają się głosy, że rozwój UE w dużym stopniu ogranicza m.in. brak jednolitej procedury administracyjnej dla unijnych organów. Tracą na tym także obywatele. Zgadza się pan z tymi opiniami?
Jest w tym sporo prawdy. Zbyt duże zróżnicowanie postępowań administracyjnych w poszczególnych obszarach spraw oraz ich specyficzne cechy utrudniają szybkie podejmowanie decyzji, mają realny wpływ na sprawne funkcjonowanie organów Unii.
Stworzenie modelu kodeksu postępowania administracyjnego, nad którym pan pracował wraz z grupą europejskich naukowców zrzeszających prawników z wielu krajów UE, trwało pięć lat. A więc wyprzedziliście w tym zakresie nawet Komisję Europejską, która dopiero w 2013 r. dostrzegła potrzebę unifikacji prawa administracyjnego. Skąd w 2010 r. pojawiła się idea opracowania takiego modelu?
Bo nawet pojęcia aktu administracyjnego i postępowania administracyjnego w UE są różnie stosowane. Polska należy np. do tradycji austriackiej, gdzie o postępowaniu administracyjnym mówimy tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z aktem administracyjnym, czyli decyzją dotyczącą indywidulanej osoby. Podobnie jest w tradycji niemieckiej. Z kolei we Francji definicja aktu administracyjnego jest znacznie szersza. W tym państwie obejmuje on również np. umowy administracyjne, czyli umowy zawierane przez administrację mające jakieś elementy władcze, a także akty generalne wydawane przez organy administracji. Tak więc już z powodu różnego pojmowania aktu administracyjnego obywatel Unii nie wie, czego się spodziewać, pukając do drzwi instytucji w danym kraju. Zauważyliśmy także brak ogólnych rozwiązań na szczeblu europejskim, mam tu na myśli chociażby kwestię wymiany informacji, czy współpracy między organami krajów członkowskich, a także między nimi a organami Unii. Nie ukrywam, że wzorowaliśmy się też na cywilistach, którzy bardzo wcześnie opracowali zasady prawa sprzedaży dla Unii Europejskiej. Otóż opracowanie fakultatywnych wspólnych przepisów w tym zakresie w istotnym stopniu likwiduje bariery w transgranicznej wymianie handlowej.
A co z Europejskim Kodeksem Dobrej Praktyki Administracyjnej? Czy ten dokument, który miał być istotnym instrumentem pozwalającym na wdrażanie zasad dobrej administracji w pracach instytucji unijnych, nie zdał egzaminu?
EKDPA podobnie jak Karta Praw Podstawowych dotyczy tylko elementarnych uprawnień i ich zapisy są na tyle ogólne, że niekoniecznie przekładają się na konkretną sprawę.
Na czym polega innowacyjność przygotowanej kodyfikacji?
Przede wszystkim jest to próba stworzenia jednej kodyfikacji dla całej UE, czegoś, co mogłoby być modelem dla wszystkich państw członkowskich. Dzięki temu zagraniczny przedsiębiorca, udając się do jakiegokolwiek urzędu danego kraju, znałby swoje uprawnienia bez konieczności studiowania przepisów tam obowiązujących. Jest to bardzo ważne, bowiem kodeksy postępowania administracyjnego w różnych krajach UE obejmują bardzo różny zakres. Np. polski k.p.a. obejmuje wyłącznie postępowanie przed organami administracji w sprawach indywidualnych, natomiast nie normuje np. regulacji dotyczących wydawania przepisów przez te organy. Tymczasem mnogość rekomendacji, regulacji wiążących i niewiążących w Polsce, wystarczy popatrzeć na stronę Komisji Nadzoru Finansowego, potrafi przyprawić o ból głowy nawet prawników. Adaptowanie przez kraje UE przygotowanego przez nas modelu wyeliminowałoby takie sytuacje. Ogranicza on też istotnie uprawnienia unijnych biurokratów, którzy niejednokrotnie przygotowują przepisy pod siebie.
Postulują państwo także umowę administracyjną, której nie ma w polskim porządku prawnym.
A szkoda, bo wiele spraw o charakterze czysto publiczno-prawnym może być załatwianych przez zawarcie umowy. Mamy chociażby casus byłej prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej Anny Streżyńskiej, która zamknęła ponad 260 postępowań sądowych z Telekomunikacją Polską SA (obecnie Orange) jednym porozumieniem. Zrobiła to, choć nie było wyraźnej podstawy prawnej. Możliwość dogadywania się strony z organem jest więc istotna. Wiedzą o tym inne państwa europejskie, niestety mają one zupełnie różne koncepcje ich stosowania. Jedni wykorzystują umowy tylko do zamówień publicznych, inni do wszelkich umów zawieranych przez administrację publiczną. Z umowami publicznymi wiąże się też wiele problemów nawet na szczeblu Unii Europejskiej. Ona także nie ma w tym zakresie jednolitego podejścia.
A zespół się opowiada za jakim rozwiązaniem? Kiedy takie umowy powinny być stosowane?
Projekt kodeksu w tej części jest inspirowany koncepcjami francuskimi, odciskają się tu wyraźnie koncepcje profesora Jean Bernarda Auby, uznanego specjalisty tej problematyki, prowadzące do odrębnej regulacji umów regulowanych prawem publicznym, zawieranych przez administrację.
Czy kraje członkowskie są gotowe na modyfikację swoich porządków prawnych, które jakby nie patrzeć są wynikiem wieloletniego dorobku poszczególnych krajów, kultury prawnej, relacji społecznych? Już przy sprawach typu Kuhne & Heitz pojawiał się zarzut przeważającej części doktryny, że tego typu rozstrzygnięcia zbyt głęboko wkraczają w sferę autonomii proceduralnej państw członkowskich.
Oczywiście ten opór będzie zawsze. Jednak chodzi o to, by uprawnienia petentów były w jakiś sposób zabezpieczone i temu ma służyć ReNEUAL Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej. Tymczasem obecnie każda instytucja UE woli mieć reguły postępowania uszyte pod jej potrzeby, często gorzej traktując potrzeby interesariuszy. Muszę jednak podkreślić, że pracując nad modelem, mieliśmy silne wsparcie ze strony kolejnych ombudsmenów europejskich. Chciałbym zwrócić uwagę, że w podobny sposób unifikacja przepisów przebiegała w USA. Amerykański Instytut Prawa przygotował najpierw ich modelowe wzorce, a potem poszczególne stany je adaptowały ze zmianami. Z biegiem lat w USA uzyskano dużą unifikację przepisów, co ułatwia nie tylko funkcjonowanie administracji, lecz także życie obywatelom. Unia też od tego nie ucieknie.
ReNEUAL Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, który jest już dostępny w księgarniach, zaskoczył mnie swoją objętością. Spodziewałam się olbrzymiej pozycji, tymczasem udało się państwu, przynajmniej w wersji polskiej zmieścić na 300 stronach, zamieszczając tam nie tylko projekt przepisów, lecz także ich uzasadnienie i wyjaśnienia. Mam wrażenie, że państwo wręcz unikali zbyt szczegółowego zapisu norm.
Przepisy powinny być tak skonstruowane, by były zrozumiałe i łatwe do zapamiętania. W przeciwnym razie stają się użyteczne tylko dla urzędników je stosujących. Naszym zadaniem było zagwarantowanie określonych uprawnień stronom postępowań w Unii Europejskiej. A będzie to możliwe, jeśli strona zostanie informowana o postępowaniu, będzie miała dostęp do akt, a także prawo do żądania dostępu do informacji, wysłuchania i poinformowana jej o projekcie rozstrzygnięcia, który będzie mogła skomentować. Warto także dodać, że model kodeksu, który już jest dostępny w języku polskim, jest doskonałym kompendium wiedzy na temat nie tylko unijnego ustawodawstwa, lecz także piśmiennictwa oraz orzecznictwa.
Kodeks składa się z sześciu ksiąg poświęconych: zagadnieniem ogólnym, działalności regulacyjnej administracji, wydawaniu decyzji przez organy administracji, zawieraniu umów przez organy administracji, wzajemnej pomocy między organami administracji oraz zarządzaniu informacjami. Dlaczego zdecydowaliście się na księgę dotyczącą pomocy między organami administracji?
Bo te układy potrafią wzajemnie zgrzytać. Szczególnie dotyczy to postępowań kompozytowych, w których występują zarazem organ krajowy i unijny. Zapewnienie harmonijnej współpracy wymaga określenia uprawnień każdego z tych organów. Jest to ważne, bo liczba tego typu postępowań z roku na rok będzie rosła.
Czterech współautorów modelu kodeksu postępowania administracyjnego pracowało przy projekcie postępowania administracyjnego przygotowywanego przez Komisję Prawną Parlamentu Europejskiego. Czy w związku z tym jest szansa, że rozwiązania zaproponowane przez grupę ReNEUAL mają szansę znaleźć się w tym dokumencie?
Spodziewam się, że pierwszy tekst projektu będzie udostępniany Komisji Prawnej Parlamentu Europejskiego przez zespół pracujący pod przewodnictwem posłanki Heidi Hautala jeszcze w pierwszej połowie stycznia i wtedy zostanie też upubliczniony. Obejmuje on jednak tylko część problematyki postępowania administracyjnego ujętą w naszym projekcie kodeksu. Jest to pierwszy krok w stronę unifikacji postępowania przed instytucjami UE.
