Rozmowa z dr. Aleksandrem Proksą, radcą prawnym, byłym sekretarzem Rady Ministrów i byłym prezesem Rządowego Centrum Legislacji.
Szefowa służby cywilnej proponuje włączyć trzynastkę do funduszy wynagrodzeń. Czy taka zmiana może zostać przeprowadzona, co z prawami nabytymi?
Generalnie zasady wynagradzania w służbie cywilnej mogą być zmieniane. Nie wydaje się także, aby dodatkowe wynagrodzenie roczne podlegało ochronie przy odwołaniu się do konstrukcji praw nabytych czy też zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trzynastka jest tylko jednym ze składników wynagrodzenia, a nie świadczeniem, którego wypłata realizuje słusznie nabyte przez uprawnionego prawo podmiotowe. Przypominam też, że trzynastka jest swoistym reliktem minionej epoki. Jeżeli jednak honorować przyjęty w wielu krajach zwyczaj obdarzania pracowników szczególną gratyfikacją raz w roku, to należy to robić nie tylko w służbie, ale w całej administracji państwowej. Mogłaby to być nagroda roczna wypłacana w okresie przedświątecznym. Zakładając jej motywacyjny charakter, należałoby wiązać jej wysokość z oceną pracy w danym roku.
Kolejna propozycja to zlikwidowanie dodatku stażowego. W zamian na podwyżki mogliby liczyć najlepiej zarabiający. Jak ta zmiana powinna zostać przeprowadzona?
Jeśli chcemy bardziej uelastycznić płace i ściślej wiązać je z oceną efektów pracy, to taka zmiana dokonana na przyszłość jest akceptowalna, przy jednoczesnej ochronie wysokości dotychczasowych wynagrodzeń przez wliczenie kwoty już otrzymywanych dodatków do płacy zasadniczej. A zatem uwolnienie wynagrodzeń od serwitutu corocznego podwyższenia płacy zasadniczej o 1 proc. z tytułu dodatku za staż pracy – tak, ale obniżenie płac w następstwie likwidacji tego dodatku – nie. Skłania to jednak do skierowania całej dyskusji o płacach na inną płaszczyznę, tj. poziomu wynagrodzeń w służbie cywilnej przy uwzględnieniu wszystkich ich składników, po pierwsze w relacji do wynagrodzeń w gospodarce, po drugie w relacji do wynagrodzeń w administracji państwowej nieobjętej służbą cywilną.
Do lepszej pracy miałoby zachęcić tzw. rozporządzenie prowizyjne. Jak powinna być sklasyfikowana praca, aby najlepiej motywować urzędników?
Nie można z góry wykluczyć prowizyjnych części wynagrodzeń. Przestrzegam jednak przed łatwym przenoszeniem na grunt służby cywilnej elementów charakterystycznych dla modeli płacowych w gospodarce rynkowej. Urząd nie jest przedsiębiorstwem, a urzędnik menedżerem czy innym pracownikiem uprawnionym do udziału w wypracowanym zysku. Proponuję także rozważyć podstawową zależność nakładu do osiąganego efektu, tak aby trud włożony w wartościowanie pracy nie był nadmierny wobec możliwych do osiągnięcia rezultatów.
Zmianie miałaby ulec też zasada podziału nagrody jubileuszowej. Docelowo miałaby być zastąpiona bonusem za lojalność. Czy można takie rozwiązanie wprowadzić i co by to oznaczało w praktyce?
Korekta zasad przyznawania nagród jubileuszowych jest dopuszczalna, ale wobec propozycji zmian wielu elementów płac w służbie cywilnej proponowałbym rozważyć, jaka część wynagrodzenia powinna być stała, a jaka zmienna. O ile w sferze gospodarczej zrozumiałe i akceptowalne jest ścisłe wiązanie wysokości płacy z wymiernymi jej efektami, głównie osiąganym zyskiem, o tyle nie sądzę, aby takie metody kształtowania płac były właściwe w służbie cywilnej. Przenoszenie biznesowych modeli płacowych do administracji rządowej uważam za niewłaściwe z uwagi na ich nieadekwatność do zadań i celów służby cywilnej. Nie jestem przy tym przeciwny ograniczeniu stałych i zwiększeniu zmiennych części wynagrodzeń w służbie cywilnej i nadaniu im bardziej motywacyjnego charakteru przez ściślejsze powiązanie z oczekiwanym efektem pracy. Premia czy nagroda nie mogą jednak zdominować płac urzędniczych. Urzędnik nie jest menedżerem. Dobry urzędnik to osoba, która sumiennie, rzetelnie i terminowo wykonuje powierzone mu zadania, co jest wyraźnie dostrzegalne w obrębie ogólnoadministracyjnych komórek organizacyjnych urzędów. Aby był takim właśnie urzędnikiem, powinien mieć co do zasady zapewnione stałe i stabilne warunki pracy i płacy, niezależne od aktualnie dostępnej w urzędzie puli nagród czy uznaniowych decyzji przełożonego. Nie zapominajmy, że stabilność płacowa stanowi o atrakcyjności urzędniczej drogi kariery zawodowej. Nie wyklucza to w żadnym razie premii okresowych i nagród, ale tam, gdzie chodzi o wykonywanie względnie stałych i powtarzalnych czynności urzędowych, nie ma zbyt szerokiego pola do motywowania zmiennym elementem wynagrodzenia.
Jak powinny zostać podzielone podwyżki dla członków korpusu służby cywilnej w 2016 r.? W budżecie nie zmieniono kwoty bazowej, a jedynie dosypano pieniędzy do poszczególnych funduszy wynagrodzeń.
Wobec braku, już od sześciu lat, podwyżek płac w służbie cywilnej odpowiedź nie jest łatwa. Po takim czasie tak naprawdę każdy mógłby zasadnie oczekiwać podwyższenia płacy. Ponieważ nie ulega zmianie kwota bazowa, a zapewne nie wystarczy na odczuwalne podwyżki dla większości, rozsądnym wyjściem jest chyba podwyższenie w pierwszej kolejności wynagrodzeń najlepszych urzędników.
Czy to dobre rozwiązanie, że w grudniu szefowie urzędów wypłacają resztę pieniędzy na nagrody, tzw. karpiówki?
Nie jestem przeciwnikiem grudniowych gratyfikacji płacowych, o ile są one przyznawane według kryteriów merytorycznych i nie prowadzą do naruszenia rozsądnych proporcji między stałą i zmienną częścią wynagrodzenia. W szczególności nie powinny się zdarzać gratyfikacje sięgające swą wysokością samej płacy lub nawet ją przewyższające. Przecież nawet w grupie menedżerów w przedsiębiorstwach działających na wolnym rynku znaczenie ma nie tylko tzw. total cash, ale i to, jaką jego część stanowi wynagrodzenie zmienne uzależnione w istocie od wymiernych efektów okresowych, głównie zysku. Tym bardziej w służbie cywilnej „karpiówki” nie powinny burzyć relacji płacowych.
Czy można urzędnikom mianowanym obniżyć dodatek służby cywilnej?
Jeśli mówimy o zmianie ustawowych zasad, a zatem zmianach na przyszłość, na pewno tak. Czym innym jest natomiast zmniejszenie wynagrodzeń urzędników mianowanych poprzez obniżenie już przyznanych dodatków. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalności takiego obniżenia nie można wprawdzie całkowicie wykluczyć, jednak ustawodawca nie może w sposób arbitralny obniżać indywidualnych płac urzędników mianowanych. Nasuwa się ponadto szersza refleksja. Skoro ustawodawca co do zasady może zmieniać system płac w służbie cywilnej na przyszłość, ale nie dysponuje takim samym szerokim zakresem swobody w odniesieniu do aktualnych wynagrodzeń urzędników mianowanych, to każda zmiana powinna być szczególnie starannie przemyślana i wyważona. Wykluczyć należy zmiany incydentalne czy jedynie czasowe. Jeśli uznamy potrzebę trwałych zmian systemowych w tym zakresie, to nie wystarczy uzasadnienie wskazujące na wady i mankamenty obecnie funkcjonujących rozwiązań. Innymi słowy, lepsze ma wypierać gorsze, nowoczesne zastępować archaiczne, ale dotychczasowe nie może być zastępowane jedynie innym, gdyż samo dążenie do zmiany nie może stanowić jej uzasadnienia. Warto także podkreślić, że kwestia wynagrodzeń w służbie cywilnej jest tylko częścią szerszej problematyki wynagrodzeń w całej administracji państwowej. Dlatego nie jest prawidłowe dokonywanie swoistej rewolucji płacowej jedynie w służbie cywilnej, przy pozostawieniu dotychczasowych zasad kształtowania wynagrodzeń w pozostałej części administracji państwowej. Jeśli bowiem przyjąć, że daleko idące zmiany zasad wynagradzania, w tym trzynastek, dodatku za staż pracy czy nagród jubileuszowych, są merytorycznie uzasadnione, to argumentacja na rzecz takich właśnie zmian jest przecież w tym samym lub bardzo zbliżonym stopniu aktualna względem wszystkich urzędników państwowych. Dlatego jak dotychczas nie znajduję dostatecznie przekonujących argumentów na rzecz swoistej rewolucji płacowej w służbie cywilnej.
I na koniec jeszcze jedno bardzo aktualne pytanie: czy urzędnicy powinni się bronić przez zmianami organizacyjnymi i ewentualnym zwolnieniem? Na co powinni zwracać uwagę w trakcie trwającego obecnie przekształcania urzędów i tworzenia nowych?
Obowiązująca ustawa o służbie cywilnej zawiera uregulowania w tym zakresie. Nie wydaje się zasadne zgłaszanie postulatu tworzenia szczególnych uregulowań w związku z obecnie planowanymi zmianami organizacyjnymi ministerstw i innych urzędów, chociaż w przeszłości znane były takie właśnie szczególne przepisy epizodyczne co do zasady bardziej korzystne dla urzędników.
