Nasza gmina chce podjąć uchwałę o dotacjach dla ogrodów działkowych (jest ich 8). Czy mogą się w niej znaleźć zapisy o wysokości dotacji (np. do 50 proc. nakładów), a w zakresie wniosku o dotację otwarty katalog przesłanek jej udzielenia? Czy będzie to zgodne z art. 221 ustawy o finansach publicznych i art. 17 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych?
Proponowane zapisy będą prawdopodobnie niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: u.r.o.d.), stowarzyszenie prowadzące ROD (rodzinne ogrody działkowe) na obszarze danej gminy może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja ma służyć realizacji celu publicznego związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.r.o.d., i może być przeznaczona zwłaszcza na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, o ile wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców lub zwiększy dostępność do niego społeczności lokalnej.
Z kolei z art. 221 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wynika, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji (ust. 1). Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z ustawą z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1817 ze zm.), a jeżeli dotyczy innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy JST z ww. podmiotem (ust. 2). W ust. 3 ustawodawca określił, jakie elementy powinna zawierać umowa, a w ust. 4 postawił wymóg, aby tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz kontroli wykonywania zleconego zadania, który powinien uwzględniać zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia, był określony w uchwale przez organ stanowiący.
Można określać tryb, a nie zasady udzielania
Z informacji zawartych w pytaniu wynika, że gmina chce zawrzeć w uchwale zapis przewidujący dotację do wysokości 50 proc. nakładów. Wydaje się jednak, że nie znajduje to umocowania w powołanych przepisach, czyli art. 17 u.r.o.d. i art. 221 u.f.p. Warto zauważyć, że w art. 221 ust. 4 u.f.p. ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego JST do określenia zasad udzielania dotacji. Zasady to normy określające sposób ustalenia wysokości dotacji, krąg podmiotów, którym może być przyznana, rodzaj zadań, na które może być udzielona. Natomiast tryb to procedura, sposób przekazania środków. Według słownika języka polskiego „tryb” to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 lutego 2008 r. (sygn. akt I SA/Po 151/07) stwierdził, że przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia i terminy przekazywania dotacji.
Rolą organu stanowiącego jest zatem ustalenie trybu postępowania o udzielenie dotacji oraz sposobu jej rozliczania i kontroli wykonywania zleconego zadania. Ustawodawca jednoznacznie określił jego obowiązki w tej sprawie. Brak zatem podstaw do regulowania w uchwale podejmowanej na podstawie art. 221 ust. 4 u.f.p. wysokości udzielanej z budżetu dotacji. Pokrywa się to ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wyrażonym w uchwale nr 2/185/2017 z 25 stycznia 2017 r. i stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku wyrażonym w uchwale nr 083/g315/D/17 z 30 marca 2017 r.
W konsekwencji wprowadzenie do uchwały dotacyjnej zapisów o wysokości dotacji wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 221 ust. 4 u.f.p., stanowi więc istotne naruszenie tej normy prawnej.
Kryteria muszą być jednoznaczne
Nieprawidłowe będzie również zawarcie w uchwale dotacyjnej zapisów przewidujących otwarty katalog przesłanek, przez pryzmat których będą oceniane wnioski o udzielenie dotacji. Takie rozwiązanie jest wadliwe, bo doszłoby w ten sposób do pozostawienia organowi wykonawczemu nieuprawnionej swobody w rozpatrywaniu wniosku o dotację. Pozostawienie katalogu otwartego w zakresie określenia trybu postępowania przy udzielaniu dotacji skutkuje przekazaniem przez organ stanowiący organowi wykonawczemu swoich kompetencji w tym zakresie. We wspomnianej wyżej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku podkreślono, że (...) „Użycie zwrotu «w szczególności» zawartego w przywołanej normie uchwały narusza w sposób istotny przepis art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Skoro bowiem to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zadania, to ten organ ma obowiązek w sposób jednoznaczny określić wszystkie elementy składające się na ww. zakres upoważnienia ustawowego”.
Proponowany zapis o otwartym katalogu przesłanek oceny wniosku o udzielenie dotacji byłby wadliwy również dlatego, że nie spełnia ustawowego wymogu z art. 221 ust. 4 u.f.p. w zakresie zapewnienia jawności postępowania o udzielenie dotacji. W uchwale podejmowanej na podstawie powyższego przepisu należy bowiem zawrzeć w sposób jednoznaczny elementy (kryteria), jakie będą brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie dotacji, przy uwzględnieniu wspomnianej jawności postępowania o udzielenie dotacji. Pozostawienie organowi wykonawczemu (np. wójtowi) swobody w tym zakresie nie wypełnia wymienionych norm ustawowych. W konsekwencji wprowadzenie do uchwały dotacyjnej zapisu o otwartym katalogu przesłanek oceny wniosku o dotację będzie również wykroczeniem poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 221 ust. 4 u.f.p.
Podstawa prawna
Art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40).
Art. 221 ust. 1–4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
