Państwowe i samorządowe jednostki też będą musiały przygotować procedury antykorupcyjne, ale w porównaniu do średnich i dużych przedsiębiorstw rząd potraktował je ulgowo.
Zgodnie z projektem przygotowywanej przez rząd ustawy o jawności życia publicznego szef jednostki sektora finansów publicznych będzie musiał wprowadzić w swoim urzędzie procedury antykorupcyjne – w tym kodeks etyczny. Jeśli nie wywiąże się z tego obowiązku, zapłaci grzywnę. Przy czym ma zostać ona nałożona dopiero wtedy, gdy pracownik urzędu będzie podejrzewany o korupcję. Potwierdza to Stanisław Żaryn, rzecznik ministra Mariusza Kamińskiego, koordynatora służb specjalnych.
– Ustawa zakłada, że kontrola Centralnego Biura Antykorupcyjnego może się rozpocząć dopiero po postawieniu zarzutów pracownikowi jednostki – mówi Stanisław Żaryn. – Samo nieopracowanie procedur nie jest karane – dodaje.
Czy wobec tego urzędy będą wdrażać kodeksy antykorupcyjne, skoro ich brak nie będzie podstawą do ukarania? To pytanie zostaje w zasadzie bez odpowiedzi, ale część urzędów, które kodeksy etyczne już mają i stosują, stanie raczej przed dylematem, czy i jak je zmienić. Niezbędne będą też szkolenia ze stosowania procedur antykorupcyjnych i to niezależnie od tego, czy dotychczas urząd stosował je czy nie.
Co ciekawe, wszystko wskazuje też na to, że kary dla osób z sektora publicznego będą znacznie mniej dotkliwe niż te, które ten sam projekt ustawy przewiduje dla przedsiębiorców. Przypomnijmy – im za niewłaściwe stosowanie procedur antykorupcyjnych ma grozić kara do 10 mln zł oraz wykluczenie z przetargów na 5 lat.
Rzecznik koordynatora służb specjalnych tłumaczy, że takie zróżnicowanie jest świadome. – Wynika to z faktu, iż to przedsiębiorcy są na ogół stroną dopuszczającą się korumpowania urzędników, a także finansowania korupcji – stwierdza. Nie dziwi to Jarosława Grzegorza, starszego menedżera w dziale zarządzania ryzykiem nadużyć w warszawskim biurze EY. Jego zdaniem nic też nie wskazuje na to, by na etapie dalszych prac nad projektem ustawy doszło do podkręcenia śruby państwowym i samorządowym urzędom. Wciąż odpowiadać będzie osoba fizyczna (czyli kierownik urzędu), a nie tak jak w przypadku przedsiębiorcy także cała firma. Rzeczywiście projekt nie przewiduje możliwości ukarania samego urzędu, jak choćby zakłada to projekt ustawy wprowadzającej RODO.
PROBLEM: Działania pozorne czy realna poprawa? Projekt ustawy o jawności życia publicznego wprowadza nowe procedury antykorupcyjne. Jedną z ich ma być kodeks etyczny, obowiązkowy w każdym urzędzie i podpisywany przez każdego pracownika. Pojawia się jednak pytanie, czy przepisy będą stosowane. Nie przewidziano bowiem bezpośrednich kar za brak wprowadzenia ich w urzędzie. Szefowi dopiero wtedy będzie grozić grzywna, gdy okaże się, że jego pracownik np. wziął łapówkę, a procedury antykorupcyjne w urzędzie nie zostały wdrożone. Przedstawiciele samorządów zgłaszają też kolejny problem. Ich zdaniem pakiet antykorupcyjny w urzędach będzie wymagał wielu dodatkowych działań, w tym szkoleń. A to oznacza niemałe koszty.
Kodeksy etyczne w urzędach to pomysł nienowy. W wielu miejscach takie dokumenty już od dawna obowiązują (także pod nazwami strategii czy postępowań w sprawie zagrożeń korupcyjnych). Jest to jednak do tej pory dobrowolne działanie, a nie ustawowy obowiązek.
Łagodniej niż w przedsiębiorstwach
Według projektu przepisów o jawności życia publicznego, procedury antykorupcyjne (w tym kodeks etyczny) mają stać się obowiązkowe we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych [m.in. w organach administracji rządowej, kontroli państwowej, jednostkach samorządu terytorialnego, ZUS, państwowych uczelniach – długą listę określa art. 9 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077)]. Zgodnie z art. 71 projektu osoba kierująca jednostką sektora finansów publicznych została zobowiązana do opracowania i stosowania w podległej jej jednostce wewnętrznych procedur antykorupcyjnych w celu przeciwdziałania przypadkom dokonywania określonych rodzajów przestępstw (chodzi o pakiet regulacji antykorupcyjnych z kodeksu karnego oraz z ustawy o sporcie i o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych). Jednak kar za niewdrożenie regulacji nie przewidziano. Przynajmniej dopóty, dopóki w jednostce nie dojdzie do korupcji.
– Ustawa buduje dychotomię w podejściu do przedsiębiorców i urzędów – wyjaśnia to zróżnicowanie Stanisław Żaryn, rzecznik prasowy ministra koordynatora służb specjalnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. – Wynika to z faktu, iż to przedsiębiorcy są na ogół stroną dopuszczającą się korumpowania urzędników, a także finansowania korupcji – dodaje.
Obowiązki antykorupcyjne określa art. 71 ust. 2 projektu ustawy o jawności życia publicznego. [SCHEMAT] – Założenia określone w ust. 2 art. 71 muszą zostać spełnione wszystkie – mówi Stanisław Żaryn. – Nie oznacza to jednak, że pracodawca w podległej mu jednostce nie może podjąć także innych, dodatkowych kroków mających na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia przestępstw korupcyjnych, w tym organizacji różnego rodzaju szkoleń – wyjaśnia. Że takie będą wręcz niezbędne, uważa Zbigniew Macczak, dyrektor biura audytu i kontroli Urzędu Miejskiego w Gdańsku. – Dla osiągnięcia celu ustawy wydaje się właściwe wykorzystanie wszystkich wskazanych elementów, wręcz potraktowanie ich jako niezbędnego minimum – mówi. – Sądzę, że szkolenia okażą się niezbędne – twierdzi dyrektor. – Nie ma wątpliwości co do tego, że proponowane regulacje będą wymagać od adresatów regulacji szeroko rozumianej aktywności antykorupcyjnej – od przygotowania i wdrożenia odpowiednich procedur, przez szkolenia i regularne audyty, aż po implementację systemu powiadamiania o sytuacjach rodzących podwyższone ryzyko korupcyjne czy też o propozycjach korupcyjnych – uważa także dr Anna Partyka-Opiela, szef zespołu Compliance Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka. – Celem kodeksów etycznych jest m.in. wyeliminowanie przestrzeni dla działań i zachowań korupcyjnych. Oczywiście potrzebne są do tego wytyczne. Zostały one zresztą zapowiedziane przez CBA podczas ostatniego spotkania konsultacyjnego w sprawie projektu ustawy – dodaje ekspertka.
Podpis to za mało
Według projektowanych przepisów kodeks etyczny ma być zbiorem zasad, do przestrzegania których zobowiążą się wszystkie osoby zatrudnione w danej jednostce, zarówno pracownicy, jak i współpracownicy. – Ma mieć formę podpisanej przez każdego pracownika deklaracji odrzucającej korupcję. Treść kodeksu ma jednoznacznie wskazywać na odcięcie się od wszelkich zachowań korupcyjnych i ma być znana wszystkim pracownikom – mówi rzecznik ministra Kamińskiego.
– Wszelkie kodeksy, procedury czy polityki wewnętrzne będą tylko wówczas skuteczne, gdy po pierwsze, zostaną w skuteczny sposób implementowane i zaprezentowane pracownikom. Po drugie, osoby odpowiedzialne za ich wdrożenie nadadzą temu odpowiedni ton i ważność oraz po trzecie, to nie mogą być tylko hasła na papierze, a część kultury organizacyjnej – zauważa dr Anna Partyka-Opiela.
Kara nie od razu, nie zawsze i nie dla każdego
Podobne do wprowadzanych w administracji procedur mają obowiązywać także w średnich i dużych firmach. W nich przewidziano srogie kary dla przekraczających przepisy (nawet do 10 mln zł kary). Ale obowiązek wprowadzenia antykorupcyjnych zasad w instytucjach publicznych potraktowano znacznie łagodniej. Czego mogą się obawiać szefowie publicznych jednostek, jeśli nie wdrożą procedury antykorupcyjnej? Zgodnie z art. 88 (trzeciej wersji projektu) jest to grzywna. Grozić ma ona kierownikowi jednostki sektora finansów publicznych, który nie zastosuje wewnętrznych procedur antykorupcyjnych, lub gdy okaże się, że działania te będą pozorne bądź nieskuteczne, bowiem osobie zatrudnionej w tej jednostce przedstawiono zarzuty korupcji.
Co to oznacza w praktyce? – Przepis zakłada, że w momencie gdy pracownikowi jednostki sektora finansów publicznych zostaną postawione zarzuty korupcyjne, szef CBA może rozpocząć kontrolę procedur antykorupcyjnych – wyjaśnia Stanisław Żaryn. – Jeśli w trakcie kontroli okaże się, że procedury nie zostały opracowane lub były fikcyjne, szef CBA może skierować sprawę do sądu karnego. Kierownik jednostki w takiej sytuacji może zostać ukarany grzywną. Szef CBA odstąpi jednak od skierowania wniosku o ukaranie w przypadku gdy kierownik jednostki sektora finansów wcześniej o takie sprawie zawiadomił CBA (art. 88 ust. 4 trzeciej wersji projektu).
A co grozi samemu pracownikowi, jeśli nie podpisze kodeksu na wezwanie pracodawcy? Zdaniem Żaryna projekt ustawy nakłada obowiązek tylko na kierownika jednostki, a zatem na przełożonego pracownika. – Kierownik zaś będzie miał odpowiednie narzędzia prawne, aby wymusić na pracowniku podpisanie kodeksu – dodaje Stanisław Żaryn. Na koniec jednak zapewnia nas: przyjrzymy się ponownie tej sprawie i ocenimy, czy w zakresie odpowiedzialności urzędniczej nie wprowadzić jeszcze korekty. Mimo że kolejna zmiana została już ogłoszona, to wszystko nadal pozostało tak samo.
W projekcie ustawy o jawności życia publicznego nie są przewidziane sankcje dla pracownika, współpracownika za odmowę podpisania kodeksu etycznego. Ustawodawca nie zastrzegł również, że podpisanie tej deklaracji należy do podstawowych obowiązków pracownika – mówi Bartosz Stolarek, radca prawny. – Oczywiście pracodawca – w przypadku pracownika odmawiającego podpisania kodeksu antykorupcyjnego – może powoływać się na art. 100 par. 2 pkt 4 kodeksu pracy mówiący o obowiązku dbania o dobro zakładu pracy i chronieniu mienia pracodawcy. Aczkolwiek nie oznacza to jeszcze, że pracownik, który odmawia podpisania takiej deklaracji może być zwolniony dyscyplinarnie. Pracodawca będzie musiał uzasadnić i ewentualnie wykazać przed sądem, że brak podpisu z uwagi na specyfikę jego działalności (np. wymagana wyjątkowa transparentność przy wykorzystywaniu dużych środków publicznych) budzi poważne i uzasadnione wątpliwości odnośnie prawidłowego wykonywania obowiązków pracowniczych – wyjaśnia ekspert.
Publiczny dostęp
Nowe przepisy nie mówią nic o upublicznieniu procedur antykorupcyjnych, np. przez ogłoszenie kodeksu na stronie BIP czy wywieszeniu w urzędzie. Jednak pytanym przez nas urzędnikom upublicznienie takich informacji nie przeszkadza. – W naszym urzędzie już dziś są np. tablice z najważniejszymi zasadami etycznymi naszego miejsca pracy – wyjaśnia Joanna Paździo, rzecznik prasowy wojewody małopolskiego. A Elżbieta Borkowska, zastępca dyrektora urzędu marszałkowskiego województwa łódzkiego, twierdzi, że dostęp do treści kodeksu powinien być publiczny, a decyzja co do sposobu zapoznania się z kodeksem zależy od kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Podobne zasady stosuje też spora grupa urzędów miejskich.
Kodeksy już mamy
– Kodeksy w administracji publicznej nie są nowością i już istnieją np. w formie wytycznych przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (zarządzenie nr 70 prezesa Rady Ministrów) – zauważa dr Anna Partyka-Opiela. Swoje kodeksy mają również inspekcje, które z racji uprawnień kontrolnych szczególnie narażone są na działania korupcjogenne, w tym Inspekcja Handlowa czy Państwowa Inspekcja Sanitarna. – W 2015 r. na polecenie dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie zostały wprowadzone do stosowania: „Strategia przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej” oraz „Procedura postępowania w przypadku zagrożeń korupcyjnych”, które są dokumentami mającymi na celu przeciwdziałanie zjawiskom korupcji w Państwowej Inspekcji Sanitarnej – mówi Dariusz Gatner, kierownik oddziału organizacji, kadr i szkoleń WSSE w Warszawie.
Kodeksy etyczne mają także miasta. Wśród nich jest Przemyśl. – Funkcjonuje on w naszym urzędzie od kilkunastu lat, został opracowany w ramach programu „Przejrzysta Polska”. Zasady zapoznawania się pracowników z dokumentem są podobne do tych, jakie proponuje rząd. – Każdy urzędnik, rozpoczynając pracę, zapoznaje się z nim i potwierdza to podpisem – mówi Witold Wołczyk, rzecznik prasowy UM Przemyśla. – Oczywiście w przypadku wejścia w życie zapisów ustawy konieczna będzie jego nowelizacja i uzupełnienie, np. o wspomnianą w projekcie ustawy listę stanowisk w sposób szczególny zagrożonych korupcją i pozostałych procedur. Obecnie obowiązujący u nas kodeks takich zapisów nie zawiera – zauważa Wołczyk.
Na stronach BIP kodeksami chwalą się też m.in. Warszawa, Kraków, Szczecin, Grodzisk Mazowiecki, Bydgoszcz czy Piła.
Jakie procedury antykorupcyjne mają obowiązywać w jednostkach sektora finansów publicznych
Konieczne wewnętrzne działania, jakie będą musieli podjąć kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, określa art. 71 ust. 2 projektu ustawy. Są to:
● opracowanie kodeksu etycznego (antykorupcyjnego) podpisanego przez każdego pracownika, współpracownika czy żołnierza;
● zapoznawanie osób zatrudnionych z zasadami odpowiedzialności karnej za określone przestępstwa;
● identyfikacja stanowisk najbardziej zagrożonych korupcją, opracowanie zagrożeń charakterystycznych dla danej jednostki;
● określenie wewnętrznej procedury i wytycznych dotyczących otrzymywanych prezentów i innych korzyści;
● niepodejmowanie decyzji w oparciu o działania korupcyjne;
● opracowanie procedur informowania kierownika jednostki o propozycjach korupcyjnych, a także o sytuacjach rodzących takie ryzyko;
● opracowanie wewnętrznych procedur postępowania w sprawie zgłoszenia nieprawidłowości (ten ostatni punkt został dodany w kolejnej, trzeciej już wersji projektu ustawy).
OPINIA EKSPERTA
Może się niedługo okazać, że mimo iż sporo JST ma już wprowadzone kodeksy etyczne czy antykorupcyjne, będzie musiało je przygotować od podstaw, bo nie będą one pasować do ustalonych założeń. Bolączką jest też to, że nie ma żadnych wytycznych, jak to przeprowadzić. Mimo że strona rządowa zapowiadała zmianę tekstu projektu i pewne rzeczy miała wyjaśnić. Problemem może się okazać też konieczność spełnienia wszystkich przesłanek razem, bo to generuje koszty szkoleń. To zaś woda na młyn firm szkoleniowych, które będą teraz składać oferty samorządom. Ponadto zdarza się, że niektóre z nich zamiast szkolić, to po prostu straszą, czego to jednostka nie ma i co będzie jej za to grozić. Do tego pewnie jeszcze niektóre będą proponować certyfikację, a inne nie. Czy to znaczy, że urząd bez certyfikatu będzie mniej odporny na korupcję?