Minęło już kilka tygodni obowiązywania ustawy ograniczającej handel ziemią rolną (weszła w życie 30 kwietnia br.), a wciąż ujawniają się kolejne wątpliwości związane z praktycznym stosowaniem nowych przepisów.
Przypomnijmy – zgodnie z ustawą z 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. poz. 585), która znowelizowała m.in. ustawę z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.; dalej: u.k.u.r.) – nieruchomość rolną wystawioną na sprzedaż mogą obecnie nabyć jedynie osoby pracujące na roli. O różnych problemach pisaliśmy już w DGP: „Rola tylko dla rolnika lub za zgodą państwa” z 4 lutego 2016 r. (DGP nr 23) „Ziemia rolna pułapką dla dewelopera” - Firma i Prawo z 8 marca 2016 r. (DGP nr 46), „Ziemia odzyskana” z 18 kwietnia (DGP nr 74), „Ziemia rolna nie dla przedsiębiorcy. Ale i nie dla wierzyciela. Jak ograniczyć straty?” – Tygodnik Gazeta Prawna z 22 kwietnia 2016 r. (DGP nr 78), „Rolnik nie znajdzie łatwo pieniędzy na swój nowy dom” z 16 maja 2016 r. (DGP nr 93). Dziś kolejne wątpliwości oraz odpowiedź na pytanie, czy przedsiębiorca mimo wprowadzonych ograniczeń może kupić i zagospodarować upatrzoną nieruchomość zaklasyfikowaną jako rolna, dla której nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
WĄTPLIWOŚĆ 1 Co z użytkowaniem wieczystym
Wątpliwości interpretacyjne budzą zapisy znowelizowanej u.k.u.r. w odniesieniu do użytkowania wieczystego. Przede wszystkim w definicji właściciela nieruchomości rolnej (art. 2 pkt 8 u.k.u.r.) nie wymieniono użytkowników wieczystych. Czy to oznacza, że dając ziemię rolną w użytkowanie wieczyste, nie trzeba stosować zapisów u.k.u.r.? Wątpliwości potęguje art. 2c u.k.u.r., który mówi, że przepisy dotyczące nabycia nieruchomości rolnej stosuje się odpowiednio do nabycia użytkowania wieczystego. – Jest to niezwykle wąskie odesłanie odnoszące się jedynie do nabycia prawa do użytkowania wieczystego. Pytanie, co dalej? Czy jeśli spółka, która korzysta z użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, zostaje wystawiona na sprzedaż, to Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje prawo pierwokupu udziałów lub akcji w takiej spółce? Jeśli uznamy, że tak, to planowaną transakcję sprzedaży takiej spółki należy zgłosić do agencji. Z ostrożności polecałbym przyjęcie, że taki obowiązek istnieje, choć u.k.u.r. jednoznacznie tego nie rozstrzyga – tłumaczy Bartłomiej Dębski, associate w Praktyce Nieruchomości w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.
WĄTPLIWOŚĆ 2 Prawo pierwokupu spółek
Jeden z najbardziej kontrowersyjnych zapisów znowelizowanej u.k.u.r. to ten gwarantujący ANR prawo zakupu wystawionych przez właścicieli na sprzedaż udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego, które są w posiadaniu nieruchomości rolnych. – W efekcie może dojść do sytuacji, w której agencja stanie się współwłaścicielem spółek, które, co prawda, jako część majątku posiadają nieruchomość rolną, ale grunty te nie stanowią istotnej pozycji wśród aktywów, a sama spółka nie prowadzi działalności rolniczej – wyjaśnia Artur Lisicki, managing associate, radca prawny w Deloitte Legal, Pasternak, Korba, Moskwa, Jarmul i Wspólnicy. Taka może być konsekwencja tego, że ustawodawca wprowadził prawo pierwokupu nie w odniesieniu do konkretnej nieruchomości należącej do spółek, ale wobec wystawionych na sprzedaż udziałów w spółce.
W ocenie ekspertów niepokojące jest również przyznanie ANR prawa wglądu do ksiąg finansowych opisywanych spółek. W efekcie może dojść do sytuacji, gdy urzędnicy nie będąc zdeterminowanymi do zakupu udziałów w spółce, będą po prostu mieli dostęp do wrażliwych danych o podmiocie gospodarczym, a to rodzi ryzyko, że takie informacje dostaną się później w niepowołane ręce.
WĄTPLIWOŚĆ 3 Jak wycenić udziały w spółce
W kontekście nabywania przez ANR udziałów w wystawionych na sprzedaż spółkach, do których należą nieruchomości rolne, pojawia się trudność wyceny tych udziałów. Artykuł 4 ust. 6 w związku z art. 4 ust. 2 u.k.u.r. wskazuje, że przy wycenie należy stosować sposoby ustalania wartości opisane w przepisach o gospodarce nieruchomościami. – Problem polega na tym, że regulacje tam zawarte odnoszą się do wyceny nieruchomości. Nie zawierają natomiast rozwiązań pozwalających wycenić udziały w spółkach. Jak w takim razie rzeczoznawca, stosując ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), ma wycenić udziały i akcje w spółce prawa handlowego, gdy ANR będzie je przejmować – zastanawia się mec. Dębski.
WĄTPLIWOŚĆ 4 Konsekwencje przekształcenia spółki
Zgodnie z regułą opisaną w art. 553 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.) w przypadku przekształceń podmiotów gospodarczych nowej spółce przysługują wszystkie prawa i obowiązki poprzedniczki. Oznacza to, że w toku takiego procesu nie dochodzi do przejścia praw, a jedynie zmienia się forma prawna ich dysponenta. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.u.r. wskazuje, że jeśli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku m.in. przekształcenia spółek handlowych, to ANR może złożyć oświadczenie o nabyciu takiej ziemi.
Przepisy o obrocie ziemią rolną tworzą więc wyłom od ogólnej zasady. Okazuje się bowiem, że nawet przekształcenie spółki, gdy zmienia się jedynie forma prawna podmiotu gospodarczego, w myśl u.k.u.r. może być potraktowane jako nabycie nieruchomości między dwoma podmiotami: przekształcanym i przekształconym.
Sprzeczność to niejedyna wada opisywanej regulacji. – Nie wiadomo, dlaczego ustawodawca zamiast obejmować ustawą przekształcenia spółek handlowych, nie odniósł się do przekształcenia spółki cywilnej w handlową, gdzie rzeczywiście dochodzi do przejścia tytułu prawnego do nieruchomości – mówi mec. Dębski.
WĄTPLIWOŚĆ 5 Niejasna definicja
Opisywana nowelizacja, co prawda, nie zmieniła nic w zakresie ustawowej definicji nieruchomości rolnej, ale nieścisłości, które występują w tym zakresie, od teraz mogą mieć kolosalne znaczenie. Chodzi o to, czy nieruchomość, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub ewidencji gruntów figuruje jako częściowo przeznaczona na cele rolnicze, a w części na inne, należy klasyfikować jako nieruchomość rolną w rozumieniu znowelizowanej u.k.u.r. I czy ma znaczenie, że część rolna danej nieruchomości to ułamek ogólnej powierzchni tej nieruchomości? Jeśli tak – wówczas zastosowanie znajdą ograniczenia wynikające z obrotu ziemią rolną. W przeciwnym razie rygory ustawy nie obowiązują.
– Kwestia, jak traktujemy nieruchomość częściowo rolną, ma więc od tej pory kolosalne znaczenie – wskazuje Bartłomiej Dębski. – Z dotychczasowej praktyki ANR wynika, że taka nieruchomość w świetle przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego jest traktowana jako nieruchomość rolna. Podobna wykładnia może obowiązywać również pod rządami znowelizowanej ustawy. Dlatego przewiduję, że z ostrożności notariusze sporządzający akty notarialne będą traktować nieruchomości częściowo rolne jako te, wobec których stosuje się ograniczenia związane z ich obrotem. Stanie się tak nawet, jeżeli będzie to nieracjonalne z przyczyn faktycznych, gdy większość danej nieruchomości to działka budowlana, a jedynie niewielka część to ziemia rolna – dodaje ekspert.
WĄTPLIWOŚĆ 6 Oznaczenie w ewidencji
Inną trudnością związaną z klasyfikowaniem nieruchomości jest przypadek, gdy nieruchomość, która nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, w ewidencji gruntów nie jest oznaczona jako rolna. W takiej sytuacji pojawia się pytanie, czy ta druga okoliczność wystarczy do tego, by nie traktować tej nieruchomości jako rolnej.
– W 2003 r. Krajowa Rada Notarialna i Agencja Nieruchomości Rolnych wydały stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie ma dla danej nieruchomości ani planu zagospodarowania, ani decyzji o warunkach zabudowy, decydująca dla określenia charakteru tej nieruchomości jest ewidencja gruntów – wyjaśnia Artur Lisicki. Prawnik dodaje, że gdyby przyjąć taką wykładnię za nadal obowiązującą, to jeśli nieruchomość nie jest oznaczona w ewidencji jako rolna, do transakcji z nią związanych nie trzeba stosować ograniczeń wynikających z u.k.u.r.
– Dla pewności obrotu prawnego lepiej byłoby jednak, gdyby władze notariatu lub agencji wydały stanowisko, w którym podtrzymują wspomniane rozumienie przepisów – podkreśla mec. Lisicki.
A jednak jest luka
Szansę na inwestycję na wybranym terenie daje odrolnienie go przez rolnika jeszcze przez zakupem. Jest to jednak czasochłonne
Mimo wprowadzonych opisywanymi zmianami utrudnień w praktyce można sobie wyobrazić sytuację, w której przedsiębiorca zdoła jednak (przy odrobinie cierpliwości) kupić i zagospodarować upatrzoną nieruchomość zaklasyfikowaną jako rolna, dla której nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
– Właściciel ziemi może wystąpić o warunki zabudowy dla takiej nieruchomości, czyli zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne. Po wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej dana nieruchomość nie jest już traktowana jako rolna. W efekcie właściciel może sprzedać ziemię przedsiębiorcy bez obostrzeń przewidzianych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego – opisuje mec. Artur Lisicki. – Jest to jednak proces czasochłonny.
Poza tym warto, aby przedsiębiorca odpowiednio zabezpieczył swoje interesy. – W takiej sytuacji najlepiej najpierw zawrzeć przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości i uzależnić finalizację transakcji od uzyskania wspomnianych warunków zabudowy i odrolnienia ziemi z sukcesem – dodaje prawnik.
Ta cierpliwość jednak popłaca. – Zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), jeżeli ziemia zostanie wyłączona z produkcji rolnej, to można ją wykorzystać na inne cele niż rolne – przypomina mec. Bartłomiej Dębski.
Tutaj jednak pojawia się drobna wątpliwość. Okazuje się, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie odnosi się do tej kwestii. W takiej sytuacji powstaje wątpliwość, jaki status na gruncie tej ustawy ma grunt wyłączony z produkcji rolnej. – Przepisy nie precyzują, czy wspomniane wyłączenie z produkcji wpływa również na brak stosowania ograniczeń w obrocie takim gruntem, czy też akurat w kontekście tej sprawy owo wyłączenie nie ma znaczenia – wskazuje prawnik.
W praktyce pozostają więc wątpliwości, czy w opisywanym przypadku stosuje się znowelizowane przepisy u.k.u.r.
OPINIA EKSPERTA
dr Maciej J. Nowak radca prawny
Ostatnio doradzałem przedsiębiorcy w podobnym przypadku. Wydaje się, że rzeczywiście jeżeli rolnik uzyska najpierw decyzję o warunkach zabudowy (tę uzyskuje się u wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), a potem pozytywną decyzję o wyłączeniu gruntu spod produkcji rolnej (tę decyzję wydaje starosta) – to przedsiębiorca może bez przeszkód nabyć tę nieruchomość już bez udziału Agencji Nieruchomości Rolnych. Wydaje mi się wręcz, że ustawodawca dopuszczał taką możliwość.
W praktyce uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest trudne. Inaczej mówiąc, procedura polega na tym, że rolnik zadaje pytanie, czy przeznaczenie gruntu pod inwestycje o określonym charakterze jest możliwe, a urząd odpowiada. Decyzja urzędu gminy nie zawsze jest pozytywna. Z moich badań wynika jednak, że w skali kraju zaledwie 3 proc. wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest rozpatrywanych negatywnie, choć oczywiście różnie to bywa w różnych gminach.
Trzeba zaznaczyć, że opisywana możliwość nabycia ziemi nie dotyczy jednak gruntów klas wyższych niż trzecia. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że proces wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej łączy się z kosztami – w zależności od klasy ziemi i powierzchni odrolnianego terenu.
