Subskrybuj nas na Youtube
Ratyfikacja protokołu dodatkowego do Konwencji CMR dokonana bez zgody parlamentu może doprowadzić do podważania legalności elektronicznych listów przewozowych.
/>
Elektronizacja listów przewozowych, czyli dokumentów, na podstawie których wykonywany jest przewóz towarów, dla nadawców i przewoźników oznacza zmniejszenie papierologii, większą wygodę i redukcję kosztów. Nic dziwnego, że całe środowisko z niecierpliwością wyczekiwało na ratyfikację sporządzonego w 2008 r. w Genewie protokołu dodatkowego do konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) dotyczącego elektronicznego listu przewozowego. 27 kwietnia 2019 r. Protokół został ratyfikowany, a następnie złożony u sekretarza generalnego ONZ, by po upływie trzech miesięcy od tego momentu wejść w życie. Nie wiadomo jednak, czy e-CMR można stosować, czy też nie.
Hierarchia źródeł prawa
Choć ratyfikowana umowa międzynarodowa (a taką jest protokół dodatkowy do konwencji CMR) ma pierwszeństwo nad ustawami, to dotyczy to tylko tych umów, które zostały ratyfikowane za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie. Kłopot w tym, że prezydent na wniosek Rady Ministrów dokonał ratyfikacji bez zgody Sejmu.
Tymczasem zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 5 konstytucji ratyfikacja umowy międzynarodowej wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie za każdym razem, gdy umowa dotyczy „spraw uregulowanych w ustawie lub w których konstytucja wymaga ustawy”.
– Regulacje dotyczące zasad wykonywania przewozów drogowych zawarte są w ustawie – Prawo przewozowe. Zgodnie z jej art. 1 ust. 3 ma ona zastosowanie również do przewozów międzynarodowych, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi inaczej. Konwencja CMR ze swoimi przepisami ingeruje zatem w materię uregulowaną już w polskim prawie przewozowym – zwraca uwagę mec. Paweł Judek z kancelarii Działyński i Judek.
Zgodnie z przepisami Rada Ministrów, chcąc skorzystać z trybu tzw. małej ratyfikacji określonego w art. 89 ust. 2 konstytucji (czyli bez zgody Sejmu), informuje o takim zamiarze izbę niższą, a ta może odnieść się do tego negatywnie. Nic takiego nie nastąpiło. Co prawda komisja spraw zagranicznych zwróciła się o opinię do Biura Analiz Sejmowych, która miała również zawierać ocenę zastosowanego trybu ratyfikacji. Jednak BAS przytoczył treść art. 89 ust. 1 konstytucji, który wymaga uprzedniej zgody Sejmu na ratyfikację umowy międzynarodowej, by następnie stwierdzić, że żadna z wymienionych tam przesłanek występuje.
Takie samo stanowisko zajął podczas posiedzenia komisji Maciej Lang, podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, który stwierdził, że związanie protokołem „nie wiąże się ze zmianą istniejących przepisów prawnych”. – Protokół nie spełnia przesłanek zawartych w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP. Nie dotyczy spraw pokoju, sojuszy politycznych i wojskowych, wolności obywatelskich oraz nie wiąże się ze znacznymi obciążeniami finansowymi. Zasadne jest zatem, aby Rzeczpospolita Polska przystąpiła do protokołu w trybie art. 89 ust. 2 Konstytucji RP – tłumaczył Lang.
W efekcie żaden z członków komisji nie zgłosił zastrzeżeń co do trybu ratyfikacji.
– Jeśli obowiązujące przepisy zakładają swego rodzaju prymat formy papierowej, to odstąpienie od tej zasady jest zmianą w obowiązującym ustawodawstwie. Tak więc ratyfikacja protokołu powinna być przeprowadzona w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 5 konstytucji – mówi prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. – Wymóg zgody na ratyfikację wyrażonej w formie ustawy jest związany z hierarchią źródeł prawa oraz z tym, że konwencja, do której odnosi się protokół, była ogłoszona w Dzienniku Ustaw. A zatem zgodnie z postanowieniami konstytucji ma ona pierwszeństwo przed ustawami. Skoro konwencja CMR ma pierwszeństwo przed ustawami, to i protokół do niej powinien mieć nadrzędny wobec ustaw charakter. A zatem powinien być przyjęty w trybie tzw. dużej ratyfikacji – dodaje konstytucjonalista.
Choć żaden z członków komisji spraw zagranicznych nie zgłosił zastrzeżeń co do trybu ratyfikacji, to mec. Paweł Judek skierował pismo do Kancelarii Prezydenta, wskazując na poważne wątpliwości co do sposobu zatwierdzenia protokołu do konwencji CMR. W piśmie sugerował zwrócenie premierowi wniosku o ratyfikację w trybie art. 89 ust. 2 konstytucji lub wstrzymanie procedury do czasu uzyskania opinii na ten temat od konstytucjonalistów i specjalistów od prawa transportowego.
W odpowiedzi przedstawiciele KP stwierdzili, że decyzję o wyborze trybu ratyfikacji podejmuje Rada Ministrów (za pośrednictwem MSZ), a w związku z zasygnalizowanymi wątpliwościami zwrócono się jedynie do… Ministerstwa Infrastruktury.
Możliwe negatywne konsekwencje
– Ratyfikacja protokołu do konwencji CMR w niewłaściwym trybie może mieć bardzo poważne konsekwencje dla hierarchii aktów prawnych. I tak pierwszeństwo będzie mieć konwencja CMR, następnie przepisy prawa krajowego w postaci prawa przewozowego, kodeksu cywilnego czy ustawy o transporcie drogowym, a dopiero na samym końcu postanowienia protokołu dodatkowego jako aktu rangi podustawowej – tłumaczy Paweł Judek.
A to oznacza, że konwencja CMR, która wymaga, by list przewozowy miał fizyczną postać, będzie miała pierwszeństwo w stosunku do postanowień protokołu dodatkowego wprowadzającego list w postaci elektronicznej.
Inaczej na skutki patrzy dr Dorota Ambrożuk z Uniwersytetu Szczecińskiego, partner w kancelarii Ambrożuk, Dąbrowski, Garnowski, Wesołowski Radcowie Prawni. Co prawda nie ma ona wątpliwości co do tego, że protokół dodatkowy do konwencji CMR dotyczący elektronicznego listu przewozowego należy do materii ustawowej, to jej zdaniem zastosowanie niewłaściwego trybu ratyfikacji nie będzie miało aż tak dużych negatywnych konsekwencji.
– Naruszenie trybu ratyfikacji nie powoduje, że sądy polskie mogą odmówić stosowania postanowień tych protokołów. Nawet jeśli przyjąć, że protokół ratyfikowany bez zgody Sejmu stoi w hierarchii źródeł prawa poniżej ustaw, to trudno moim zdaniem dopatrzeć się sprzeczności pomiędzy postanowieniami protokołu z 2008 r. a prawem polskim czy unijnym – zastrzega dr Ambrożuk. I dodaje, że główna idea leżąca u podstaw protokołu do konwencji CMR polega na zrównaniu pod każdym względem listu przewozowego i innych dokumentów wystawianych w formie elektronicznej z dokumentami wystawionymi w formie papierowej.
– Idea ta znajduje swoje odzwierciedlenie także w prawie polskim, zarówno w przepisach kodeksu cywilnego – art. 781 par. 2, jak i w art. 47 ust. 3 prawa przewozowego, w myśl którego dowodem zawarcia umowy przewozu jest potwierdzony przez przewoźnika list przewozowy, którym może być także m.in. przekaz elektroniczny zawierający dane, których zamieszczenia w liście przewozowym wymaga ustawodawca – zaznacza dr Ambrożuk.
Jednak, jak zwraca uwagę mec. Judek, choć art. 47 prawa przewozowego przewiduje możliwość wystawienia listu w formie przekazu elektronicznego, to nakazuje jednocześnie, by ostatecznie uzyskał on fizyczną postać, a jeden egzemplarz dokumentu otrzymał nadawca.
Poza tym protokół do konwencji CMR nie zmienia jej zapisów, co powoduje, że są to dwie odrębne umowy międzynarodowe. Dlatego na gruncie stosowania elektronicznych listów przewozowych dojdzie do sporu, to sąd będzie mógł stwierdzić, że są to dwa akty prawne o nierównomiernym charakterze.
– Elastyczne traktowanie art. 89 ust. 1 pkt 5 polegające na tym, że powinien on być stosowany wtedy, gdy przepisy umowy międzynarodowej są zasadniczo niezgodne z obowiązującymi ustawami, albo gdy umowa zobowiązuje Polskę do dokonania zmian w ustawodawstwie, nie wydaje się bezpieczne z punktu widzenia gwarancji praw i wolności obywatelskich i pewności prawa. Zarzut dotyczący ratyfikacji może pojawić się w różnego rodzaju sporach prawnych, co może mieć negatywne konsekwencje dla uczestników obrotu gospodarczego. Dlatego w sytuacjach wątpliwych należałoby kierować się domniemaniem wymogu dużej ratyfikacji – uważa prof. Piotrowski.
Zdaniem prof. Artura Nowaka-Fara, byłego wiceszefa MSZ, choć przepisy o elektronicznym liście przewozowym zostały ratyfikowane w niewłaściwym trybie, to jednak korzystają z domniemania konstytucyjności. – Sytuacja nie jest nie do rozwiązania. Wystarczy po prostu ponownie ratyfikować umowę. Tylko już we właściwym trybie. To jednak wymaga przyznania się do błędu, o co może być najtrudniej – przyznaje profesor.
Kancelaria Prezydenta nie odpowiedziała na nasze pytania.
