Zgłoszenie budowy: kłopotliwe skutki braku reakcji starosty w terminie

Gdzie tkwi problem

Opisywany problem dotyczy wszystkich inwestycji wymagających zgłoszenia [ramka 1 - patrz niżej]. Zasadniczo w wypadkach gdy inwestor prowadzi inwestycję bez koniecznego zgłoszenia budowy albo pozwolenia na budowę, a także wbrew zgodom budowlanym – organ nadzoru budowlanego ma kompetencje do ingerencji w realizowane przedsięwzięcie. Jednak inaczej jest w wypadku inwestycji realizowanych na podstawie zgłoszenia, wobec którego nie został wniesiony sprzeciw, i to nawet wtedy, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej działał błędnie (np. co przeoczył). W takiej sytuacji nie ma instrumentu prawnego pozwalającego na reakcję. Tracą na tym wszyscy:

• inwestor, który nie ma pewności co do legalności swoich poczynań (bo dopiero wtedy, gdy już zrealizuje inwestycję, a ta okaże się niezgodna z przepisami – nadzór budowlany będzie mógł zadziałać, co w konsekwencji może skończyć się nawet koniecznością rozbiórki) i
• otoczenie, w którym do zabudowy nie powinno dojść (bo inwestycja jest realizowana, choć niszczy środowisko lub powoduje inne szkody).

Wszystko przez lukę w przepisach: brak sprzeciwu, o którym mowa w prawie budowlanym (dalej: p.b.) nie stanowi bowiem – w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych – milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W efekcie nie można zastosować dostępnych w procedurze administracyjnej trybów weryfikacji takiego zaniechania organu.

Instytucja sprzeciwu - kiedy starosta może go wnieść

Aby opisać, na czym polega problem, trzeba zacząć od przybliżenia instytucji sprzeciwu. Zamiar realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia może spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu, gdy zamiar ten jest niezgodny z przepisami prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej (najczęściej właściwy starosta) wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b. (czyli przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia).

Uwaga! Wniesienie sprzeciwu może dotyczyć wyłącznie sytuacji opisanych w tym przepisie. Warto zauważyć, że jego dyspozycja obejmuje m.in. sytuację, w której inwestycja budowlana jest realizowana bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (wymaganej na podstawie art. 59 u.p.z.p.). W tym wypadku wniesienie sprzeciwu nie ma charakteru uznaniowego – wystąpienie takiej sytuacji powoduje obowiązek działania organu, a nie jedynie możliwość.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej może w drodze decyzji wnieść sprzeciw w terminie 21 dni od doręczenia zgłoszenia (tak wynika z art. 30 ust. 5 zdanie drugie p.b.). Co istotne – upływ tego terminu powoduje utratę przez organ uprawnienia do wniesienia sprzeciwu (co potwierdził m.in. NSA w wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1096/21 oraz z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1097/20), a inwestorowi daje możliwość przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych objętych zgłoszeniem – wobec milczenia organu administracji. Przez to właśnie realizuje się także uproszczenie procedury budowlanej.

Skutki braku sprzeciwu starosty

Z kolei milczenie organu świadczy o pozytywnym zakończeniu procedury zgłoszeniowej. Stanowi ono milczącą akceptację zgłoszenia i domniemanie zgody na realizację zamierzenia objętego zgłoszeniem (wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 332/19).

Jak wskazał NSA w wyroku z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1131/21 „Ustanowiony w tym przepisie mechanizm bazuje na konstrukcji wywoływania skutków materialnoprawnych i procesowych opartej na milczącym przyzwoleniu na realizację robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, które następuje po upływie ustawowo określonego terminu na wydanie decyzji zakazującej realizacji robót objętych zgłoszeniem. Korelatem tego uprawnienia organu jest sankcja, która może wystąpić w razie naruszenia tego przepisu przez inwestora. Wykonywanie (wykonanie) obiektów budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi albo przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi zgłoszonemu przez ten organ, jest samowolą budowlaną i może spowodować wydanie dotkliwego w skutkach dla inwestora nakazu rozbiórki”.

Słabe strony regulacji

Przepisy prawa nie przewidują jednakże mechanizmu kontroli nad organem uprawnionym do złożenia sprzeciwu, w wypadku gdy z tego uprawnienia nie skorzystał. Nie ma także możliwości wstrzymania realizacji robót budowlanych, jeśli dojdzie do późniejszego wykrycia podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Milczenie organu może być sposobem zakończenia sprawy zarówno, gdy takie (nie)działanie jest zgodne z prawem, jak i gdy jest wadliwe. Tych sytuacji ustawodawca nie rozróżnia, zrównując – z punktu widzenia inwestora – skutki prawne w postaci możliwości prowadzenia robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Czy brak sprzeciwu starosty przy zgłoszeniu budowy to milczące załatwienie sprawy?

Milczenie organu jako forma załatwienia sprawy jest znane procedurze administracyjnej. Nie jest nim jednak niezłożenie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Orzecznictwo wskazuje, że do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy nie można zaliczyć tzw. procedur zgłoszeniowych, przewidzianych w art. 30 ust. 5 i art. 54 ust. 1 p.b. (tak m.in. wskazał np. WSA w Gdańsku w wyroku z 11 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 66/22). „Jest to spowodowane tym, że milczące załatwienie sprawy musi wprost wynikać z przepisów prawa – a jako takie nie zostały określone te objęte art. 30 p.b. Zgodnie bowiem z art. 122a par. 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi”.

Dlaczego przy zgłoszeniu budowy nie można zastosować trybu milczącego załatwienia sprawy z art. 122g k.p.a.?

Regulację dotyczącą milczącego załatwienia sprawy zawiera art. 122a i następne k.p.a. Kluczowe znaczenie dla naszych rozważań ma art. 122g k.p.a., zgodnie z którym do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1 k.p.a. (w myśl którego „Milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu”).

Odesłanie zawarte w przywołanym przepisie dotyczy możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć organu, tj.

• wznowienia postępowania,
• uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.

Wszystkie te tryby dotyczą rozstrzygnięć ostatecznych. Art. 122g k.p.a. wskazuje zatem wprost, że co do zasady, milczenie organu podlega weryfikacji w nadzwyczajnych trybach administracyjnych. Zastosowanie tych trybów do milczącego załatwienia sprawy możliwe jest jednakże jedynie wtedy, gdy tak właśnie ustawodawca określa sposób jej załatwienia.

! Skoro brak sprzeciwu nie został tak zakwalifikowany wprost przez ustawodawcę w prawie budowlanym, to nie ma podstaw prawnych do skorzystania z instrumentów opisanych w art. 122g k.p.a. Jak wykażemy w dalszej części tekstu – brak jest także innych instrumentów weryfikacji niezgłoszenia sprzeciwu.

Orzecznictwo potwierdza

Orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA, jednoznacznie wskazuje, że p.b. zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy administracji architektoniczno-budowlanej spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji wyłącza to odpowiednie zastosowanie art. 145 par. 1 k.p.a.w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. - tak wskazał NSA m.in. w wyrokach z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20; z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2774/22 (art. 145 par. 1 mówi o zasadach wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa – red.).

Także w wyroku z 21 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 72/24, NSA wskazał jednoznacznie: „Do spraw uregulowanych w Prawie budowlanym nie znajdzie zastosowania art. 122g k.p.a. odsyłający do trybów nadzwyczajnych (zob. także wyroki NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1255/22, oraz z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1160/22).

A gdyby jednak uznać brak sprzeciwu starosty za milczące załatwienie sprawy

Jednocześnie należy zauważyć, że nie można wykluczyć uznania braku sprzeciwu od zgłoszenia budowy za instytucję milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. Wskazuje na to doktryna, np.: „Można również zauważyć pogląd, w świetle którego, w odniesieniu do milczącej zgody, wystarczające dla uznania za przepis szczególny jest takie ukształtowanie regulacji, które odpowiada definicji z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (milcząca zgoda), a zatem nie ma potrzeby, aby ustawodawca w takim przypadku expressis verbis odsyłał do komentowanych przepisów. Jednak odesłanie takie jest już wymagane dla zastosowania k.p.a. dla drugiej z form milczącego załatwienia sprawy (tj. do milczącego zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a.) – por. B. Majchrzak, w: W. Federczyk, M. Klimaszewski, B. Majchrzak, „Postępowanie administracyjne”, s. 221). „Wydaje się jednak, że takie zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w materiale normatywnym” – (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa 2023, art. 122a k.p.a., Legalis).

„W przypadku, w którym ustawodawca podejmie decyzję o wprowadzeniu przepisów szczególnych (tj. zawierających odesłanie do przepisów rozdziału 8a działu II k.p.a.), umożliwiających stosowanie omawianej regulacji, można jedynie na marginesie wskazać, że możliwe byłoby załatwienie w omawianym trybie spraw dotyczących m.in. zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 p.b.)” – (tak: ibidem).

Ważny wyrok w odmiennym kierunku

W kontrze do dotychczasowej linii orzeczniczej stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 260/25. W uzasadnieniu tego nieprawomocnego orzeczenia czytamy, że sądowi znana jest linia orzecznicza sprzeciwiająca się możliwości wszczęcia trybów nadzwyczajnych w sprawach dotyczących zgłoszenia prac budowlanych, od których organ nie złożył sprzeciwu, jednakże fakt, że w ustawie – Prawo budowlane przewidziane są mechanizmy kontrolne pozwalające na zbadanie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 p.b.), sam w sobie nie stanowi przeszkody dla wznowienia postępowania.

WSA wskazał, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, którego wszczęcie jest uzależnione od spełnienia specyficznych przesłanek, odmiennych od kwestii uregulowanych w przywołanych przepisach p.b. Z tej przyczyny sąd nie znalazł powodu, aby nie było możliwe wszczęcie postępowania o wznowienie, gdy przykładowo wyjdzie na jaw, że brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ był wynikiem przestępstwa (art. 145 par. 1 pkt 2 k.p.a.). Z uzasadnienia nowelizacji k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. jasno wynika, że celem ustawodawcy nie było zawężanie możliwości wdrożenia trybów nadzwyczajnych w sprawach załatwianych milcząco, a wręcz przeciwnie: nowelizacja miała w zamyśle stworzyć możliwość weryfikacji takich spraw. Milczące załatwienie sprawy, jako szczególny sposób jej rozstrzygnięcia, nie podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach k.p.a. ani w drodze do sądu administracyjnego. W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z decyzją ani z innym aktem lub czynnością, która mogłaby stać się przedmiotem postępowania odwoławczego albo kontroli sądu administracyjnego. Na potrzeby weryfikacji działania administracji, w tym także implementowania wyniku kontroli sądowej milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest więc stworzenie możliwości „reaktywowania” milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Dlatego, w szczególnych przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a., właściwy organ mógłby – odpowiednio – uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.) albo stwierdzić jego nieważność.

Sąd ocenił, że nieuznanie rozwiązań przewidzianych w art. 30 p.b. (braku odpowiedzi na zgłoszenie) za milczące załatwienie sprawy w rozumieniu k.p.a. może wynikać z faktu, że te pierwsze regulacje weszły w życie 1 stycznia 1995 r., a milczące załatwienie sprawy – 1 czerwca 2017 r. Zatem wskazanie na milczące rozstrzygnięcie w art. 30 p.b. nie mogło oznaczać milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a i n. k.p.a.

Nadmienić jeszcze należy, że WSA w Krakowie w przywołanym wyroku uchylił rozstrzygnięcia organów administracji dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia, do którego właściwy starosta nie wniósł sprzeciwu. Organ I instancji – po uprawomocnieniu się orzeczenia – jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

Kompetencje nadzoru budowlanego

Jak wspomnieliśmy, nie ma regulacji umożliwiającej kontrolę w trybie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym zaniechania starosty. Orzecznictwo nie traktuje jednak tego braku jako niedostatku przepisów. Dominuje bowiem pogląd, że działanie inwestora na podstawie zgłoszenia budowy wiąże się z ryzykiem inwestycyjnym, które może być zweryfikowane już na etapie realizacji inwestycji bądź po jej ukończeniu. Np. NSA w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/17, wskazał, że „zakres ochrony zaufania inwestora jest limitowany przez jego własne działania lub zaniechania, co oznacza, że ochrona ta może zostać zniesiona w razie stwierdzenia, że jego zamiarem było obejście prawa”. Okoliczności związane z niezachowaniem przepisów muszą zostać jednak wykazane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jeśli nie zostaną one wykazane, zasadniczym trybem sankcjonowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. pozostaje tryb naprawczy, dla którego podstawę w tym wypadku stanowi art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z 21 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 72/24: „Trzeba pamiętać, że zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych stanowi element kompleksowego procesu budowlanego, który podlega reglamentacji prawa budowlanego, aż do momentu oddania obiektu budowlanego do użytkowania. W przypadkach naruszenia prawa w obszarze uregulowanym w prawie budowlanym aktualizują się uprawnienia organów nadzoru budowlanego”.

► Komentarz. Taki system kontroli wykonywania robót budowlanych nie wydaje się właściwy, jeśli ma funkcjonować jako jedyny mechanizm. Nie zapewnia on bowiem odpowiedniej ochrony interesów inwestora, który ma prawo zakładać, że działa zgodnie z prawem, skoro jego zgłoszenie zostało pozytywnie zweryfikowane (albo inaczej mówiąc: nie zostało zweryfikowane negatywnie).

Szkoda dla inwestora w wypadku stwierdzenia działania niezgodnie z przepisami będzie miała wymiar przede wszystkim majątkowy. Z drugiej strony dla organów administracji oznacza to przyzwalanie na działanie niezgodne z prawem do czasu przeprowadzenia kontroli przez organ i ujawnienia nieprawidłowości. Taki stan rzeczy osłabia wzajemne zaufanie między inwestorem a organami administracji.

Ponadto nieracjonalne jest zakładanie, że interwencja organów nadzoru budowlanego jest uzasadniona dopiero na ostatnim etapie realizacji inwestycji, i to w odniesieniu do okoliczności, które istniały już na etapie jej przygotowania (np. problem zgodności inwestycji z uwarunkowaniami planistycznymi). Przy takim podejściu do weryfikacji błędów starosty, który sprawdza zgłoszenie budowy, całkowicie pomija się potrzebę ochrony innych wartości, takich jak te wskazane w art. 59 ust. 2b u.p.z.p., czyli ochrona zabytków i przyrody. Skutki zmian przestrzeni spowodowanych nielegalną zabudową, ujawnione dopiero po zakończeniu inwestycji, a dotyczące zabytków czy przyrody, będą często nieodwracalne.

Z problemem zmagają się parki narodowe. Nielegalna zabudowa, np. taka powstająca na zgłoszenie bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą ma obowiązek uzgodnić dyrektor parku narodowego (co wynika z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) powodować może nieuprawnioną ingerencję w przyrodę, np. w postaci przecięcia korytarzy migracyjnych zwierząt. Skutki takich działań mogą być nieodwracalne, nawet jeśli organy nadzoru budowlanego podejmą interwencję po rozpoczęciu lub zakończeniu robót.

• zmiany zagospodarowania terenu i
• braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

• wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – trzeba uzyskać decyzję o warunkach zabudowy;
• wymaga dokonania zgłoszenia budowy – trzeba uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, chyba że w konkretnym przypadku ustawa zwalnia od tego obowiązku;
• nie wymaga uzyskania jakiejkolwiek zgody budowlanej – nie trzeba uzyskiwać decyzji o warunkach zabudowy.

Nadzór też nie jest uprawniony do weryfikacji zgody starosty wyrażonej poprzez brak sprzeciwu

Należy zaznaczyć, że realizacja inwestycji budowlanej na podstawie zgłoszenia nie daje podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie (art. 48 ust. 1 p.b., art. 50 ust. 1 p.b.). Przypomnijmy, że przepisy te stanowią:

• art. 48 ust. 1 p.b.: „Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia”,
• art. 50 ust. 1 p.b.: „W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.”

Uwaga! Nadzór budowlany nie jest uprawniony do weryfikacji zgody budowlanej (udzielonej poprzez niezgłoszenie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy), a jedynie do sprawdzenia poczynienia odstępstw od udzielonej zgody budowlanej.

Zatem błąd starosty polegający na niezasadnym niewniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia nie daje podstaw do działania organu nadzoru budowlanego, jeżeli realizacja inwestycji postępuje zgodnie z dokonaną notyfikacją zamierzenia budowlanego. W praktyce ingerencja organu nadzoru budowlanego w postaci m.in. wstrzymania wykonywania robót budowlanych następuje jako wynik innych okoliczności niż pierwotnie zdekodowane uchybienie polegające np. na braku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Brak możliwości zastosowania innych przepisów

Bardzo ograniczone są także możliwości zastosowania w sprawach nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim: „W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b p.b., z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Sankcja z przywołanego przepisu może znaleźć zastosowanie w wypadkach, gdy nielegalna zmiana zagospodarowania terenu następuje nie na podstawie pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia i jednocześnie przy braku wymaganej przepisami prawa decyzji o warunkach zabudowy.

NSA w wyroku z 25 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 209/19) wskazał, że „Wójt nie będzie miał możliwości reagowania na realizację obiektu budowlanego w przypadku, gdy jest on wykonywany na podstawie zgłoszenia albo wówczas, gdy wobec niedochowania wszelkich formalności aktualizuje się kompetencja organów nadzoru budowlanego. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48–51, art. 71a p.b.)”.

Podsumowanie

Po powyższej analizie przepisów można wysnuć następujące wnioski.

► Po pierwsze: W obecnym stanie prawnym zgodnie z dominującymi poglądami doktryny i judykatury niewniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowlanego nie stanowi milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a i n. k.p.a. Oznacza to, że nie można zastosować weryfikacji (nie)działania starosty w trybach właściwych dla milczącego załatwienia sprawy. Jednocześnie przepisy prawa budowlanego nie przewidują innego trybu kontroli wadliwie przyjętego zgłoszenia budowlanego.

► Po drugie: Orzecznictwo odnoszące się do sprzeciwu unormowanego przepisami p.b. jednoznacznie wskazuje, że właściwym trybem kontroli realizacji inwestycji budowlanej realizowanej na podstawie zgłoszenia są m.in. art. 48–51 p.b. Działanie takie nie może jednakże służyć weryfikacji inwestycji realizowanych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Odmienne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2025 r., II SA/Kr 260/25.

► Po trzecie: Za lukę prawną należy uznać brak możliwości weryfikacji braku działania starosty wobec zgłoszenia budowlanego na etapie przed realizacją inwestycji budowlanej, w jej trakcie, a także po jej zakończeniu. Kontroli powinno bowiem podlegać już samo zgłoszenie, a nie to, czy inwestycja jest realizowana zgodnie z jego treścią. Gdyby przyjąć inaczej, to w aktualnych uwarunkowaniach prawnych mogłoby dochodzić do rażącego naruszenia prawa, polegającego na realizowaniu inwestycji budowlanej na terenie parku narodowego bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale zgodnie z opisem inwestycji dokonanym w niezasadnie niezakwestionowanym zgłoszeniu. W ten sposób wolność budowlana mogłaby zostać postawiona ponad ochroną przyrody czy zabytków, co nie było zamiarem ustawodawcy.

► Po czwarte: Rozwiązaniem może być wprowadzenie do przepisów p.b. nowego art. 30 ust. 8, który będzie dawał podstawy do uruchomienia procedury weryfikacji działania organu uprawnionego do wniesienia sprzeciwu, tak jak w przypadku milczącego załatwienia sprawy. Przepis mógłby brzmieć: „Do spraw zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1b załatwianego przez niezgłoszenie sprzeciwu zastosowanie ma odpowiednio art. 122g zd. 1 k.p.a. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 5 i 5g”. ©℗