Upoważnienie do kontrasygnaty: może go udzielić tylko skarbnik w formie pisemnej

RIO zakwestionowała sposób podpisywania niektórych umów z wykonawcami przez kierownika wydziału finansowego urzędu gminy. Działał on na podstawie upoważnienia udzielonego przez wójta, które obejmowało możliwość podpisywania dokumentów i umów w przypadku nieobecności skarbnika w ramach kontrasygnaty. Argumentowaliśmy, że skarbnik niezależnie od upoważnienia wójta udzielił kontrasygnaty ustnie, w trakcie rozmowy telefonicznej. Jednak RIO nie przyjęło wyjaśnień. Czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów?

Odpowiedź: Wójt gminy nie mógł upoważnić pracownika (kierownika wydziału finansowego urzędu) do kontrasygnaty dokumentacji lub umów w zastępstwie skarbnika. Takie upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od skarbnika. Niedopuszczalne jest jego udzielenie w innej formie niż pisemna – w szczególności ustnie.

Obowiązki głównego księgowego budżetu

Zakres obowiązków skarbnika określają przepisy ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) oraz ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Z art. 54 ust. 1 i 8 u.f.p. wynika, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych (skarbnikiem), jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:

1) prowadzenia rachunkowości jednostki;

2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;

3) dokonywania wstępnej kontroli:

a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,

b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Z przepisu wynika więc jednoznacznie, że to kierownik jednostki (taki status posiada m.in. wójt gminy) może skutecznie powierzyć obowiązki w sferze gospodarki finansowej – głównemu księgowemu/skarbnikowi.

Z kolei, zgodnie z art. 262 u.f.p. czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego (…) oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.

Istota kontrasygnaty

Jednoznacznie pewne kwestie związane z wykonywaniem zadań przez skarbnika reguluje wspomniana u.s.g. W szczególności w art. 46 u.s.g. doprecyzowano, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Nadto, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Dodatkowo, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.

Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 6 października 2015 r. (sygn. akt I ACa 355/15) podkreślił, że art. 46 u.s.g. nie daje podstaw do uznania kontrasygnaty skarbnika gminy za składnik jej oświadczenia woli, ponieważ w myśl art. 46 ust. 1 tej ustawy oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta – samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Kontrasygnata stanowi jedynie oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy i jest narzędziem jej dyscypliny budżetowej.

W innym wyroku (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I ACa 383/14) zaakcentowano zaś, że brak podpisu skarbnika gminy na umowie powoduje nieskuteczność czynności prawnej. Wprawdzie artykuł 46 u.s.g. nie precyzuje formy jej udzielenia, co jednak nie pozwala na przyjęcie, że można jej udzielić np. ustnie czy też w sposób dorozumiany, gdyż nie jest 'kontrasygnatą obecności'. Forma pisemna wymagana jest nie tylko wówczas, gdy czynność prawna wymaga zachowania formy szczególnej, ale nawet wówczas, gdy umowa zawierana jest w formie ustnej.

Nieważność umów

Problem z wadliwym upoważnieniem do kontrasygnaty stwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w wystąpieniu pokontrolnym z 24 czerwca 2025 r. (znak WK.0911.72.2024, https://bip.poznan.rio.gov.pl). Kontrola wydatków w jednej gmin „wykazała nieprawidłowość polegającą na tym, że w czynności zawarcia umowy nr (…..) z 23 października 2023 r. na dostawę (….) uczestniczyli: wójt gminy, kierownik wydziału finansowego posiadająca upoważnienie udzielone przez wójta gminy (….) do podpisywania dokumentów finansowych i umów w zastępstwie skarbnika gminy (…)”. Zdaniem RIO został naruszony art. 46 ust. 3 u.s.g., który przyznaje uprawnienie do udzielenia upoważnienia do kontrasygnaty skarbnikowi gminy. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano jednostce, aby dla czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych uzyskiwać kontrasygnatę skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej, stosownie do art. 46 ust. 3 u.s.g. Jednocześnie zobligowano wójta do dokonania oceny prawnej kontrasygnat umów udzielonych przez osobę nieupoważnioną i podjęcia ewentualnych działań naprawczych.

Zatem w sytuacji opisanej w pytaniu ustalenia RIO są prawidłowe. Kontrasygnata skarbnika (głównego księgowego budżetu) stanowi potwierdzenie, że zobowiązanie finansowe może zostać zrealizowane w ramach planu finansowego jednostki. Jest to czynność o charakterze formalnym i o istotnym znaczeniu prawnym – jej brak lub wadliwe wykonanie może skutkować nieważnością czynności prawnej (np. umowy). Uwaga! Wójt nie mógł upoważnić pracownika do zastępowania w kontrasygnacie skarbnika, mimo tego, że jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników jednostki, a skarbnik nie mógł udzielić kontrasygnaty ustnie. ©℗