Czy konsolidując kredyty, burmistrz musi zadbać o zmianę uchwały budżetowej

Kredyt konsolidacyjny nie ma normatywnej definicji. Służy on spłacie innych zobowiązań przy jednoczesnej zmianie warunków spłaty dla kredytobiorcy. Z punktu widzenia spłacającego zobowiązania jest to więc co do zasady korzystny mechanizm.

W art. 89 i art. 90 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) ustawodawca określił, na co mogą być zaciągane zobowiązania. Z art. 89 pkt 3 u.f.p. wynika, że „jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe m.in. na: (…) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów”. Natomiast w myśl art. 90 u.f.p. na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne JST mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi.

W praktyce przyjęło się, że art. 89 pkt 3 identyfikuje zobowiązania zaciągane w trybie konsolidacji, jakkolwiek z samej treści przepisu nie wynika to jednoznacznie. Komentarz do tego przepisu [P. Walczak (red.), „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”. Wyd. 2, Warszawa 2021] m.in. wskazuje: „Zaciągane przez JST zobowiązania dłużne o charakterze konsolidacyjnym w perspektywie przepisów opisujących zasady zaciągania długu powinny zostać zakwalifikowane jako kredyty, pożyczki, papiery wartościowe zaciągane, emitowane z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p.)”.

Istotne limity w uchwale budżetowej

Warto odnotować uchwałę Nr 911/47/2025 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 10 kwietnia 2025 r. Kolegium weryfikowało legalność uchwały rady jednej z gmin w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu konsolidacyjnego. RIO ustaliła, że kredyt miał być przeznaczony na spłatę zobowiązań z tytułu wcześniej zaciągniętych w bankach kredytów długoterminowych, a wg postanowień uchwały miał nie wpływać bezpośrednio na konto gminy, a bank udzielający kredytu miał dokonać bezpośrednio spłaty zadłużenia wobec dotychczasowych wierzycieli. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego jest obniżenie kosztów obsługi zadłużenia. RIO stwierdziła, że rada gminy nie zmieniła budżetu w zakresie przychodów i rozchodów z tytułu planowanego do zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego oraz nie zwiększyła limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek.

RIO przypomniała, że z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wynika, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, a podstawą gospodarki finansowej w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Jednocześnie zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.f.p. w uchwale budżetowej JST określa się łączną kwotę planowanych przychodów i rozchodów budżetu, a także limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. Zdaniem RIO to oznacza, że podjęcie uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego zależy od tego, czy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zostały zaplanowane przychody i rozchody w odpowiedniej wysokości. Ponadto suma zaciągniętych zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej.

Ważne! RIO wskazała, że zaciągnięcie nowego kredytu, którego celem jest spłata posiadanych zobowiązań, może nastąpić wyłącznie na podstawie wielkości zaplanowanych w uchwale budżetowej, z zachowaniem wymogów art. 243 ust. 3b u.f.p.

RIO podkreśliła jednoznacznie, że postanowienia, wskazujące, iż przeprowadzenie procesu konsolidacji zadłużenia nastąpi pozabudżetowo, tj. bez wpływu na wielkości przychodów i rozchodów budżetu, które rada gminy ujęła w analizowanej uchwale, są sprzeczne z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 u.f.p.

RIO zaznaczyła, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych. Limit zobowiązań określony tym przepisem jest więc obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej, przy czym suma zaciągniętych zobowiązań zarówno z tytułu kredytów i pożyczek, jak i wyemitowanych papierów wartościowych, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p., nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej.

Ważne! Zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego bez zaplanowania odpowiedniej kwoty limitu zobowiązań w uchwale budżetowej narusza przepisy ustawy o finansach publicznych.

Finalnie izba wskazała, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu konsolidacyjnego, która nie ma umocowania w uchwale budżetowej, jest istotnym naruszeniem prawa. ©℗