RIO ustaliła, że gmina nie ustaliła podatku od nieruchomości dla kilku nieruchomości, które oddała w dzierżawę innym podmiotom. Czy jest to naruszenie przepisów podatkowych? Czy wójt gminy może odpowiadać w trybie dyscypliny finansów publicznych?

Nieopodatkowanie przez gminę nieruchomości oddanych podmiotom trzecim w dzierżawę jest naruszeniem przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o finansach publicznych. Nie stanowi to jednak czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych.

Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości

Nie ma wątpliwości, że gmina może oddać w dzierżawę mienie, które stanowi jej własność. Wynika to z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), w myśl którego, „z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę (…). Z tego tytułu przysługuje jej czynsz dzierżawny, stanowiący jedno ze źródeł dochodów budżetowych.

Osobną kwestią jest opodatkowanie nieruchomości podatkiem od nieruchomości, z uwzględnieniem przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: u.p.o.l.). W art. 2 u.p.o.l. ustawodawca określił w ogólny sposób zakres przedmiotowy podatku, stanowiąc, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane:

  • grunty;
  • budynki lub ich części;
  • budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Kto jest podatnikiem w przypadku dzierżawionej od gminy

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.l. podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika m.in. z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Go 131/21) stwierdził m.in.: „Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie precyzuje, jakiego rodzaju umowa lub tytuł prawny decydują o uznaniu posiadacza za podatnika podatku od nieruchomości na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy. Będzie to zatem każda umowa lub inny tytuł prawny, w wyniku którego jedna ze stron umowy stanie się posiadaczem zależnym nieruchomości (będzie z niej korzystała z wyłączeniem właściciela jak dzierżawca lub najemca)”.

Z kolei, WSA w Gdańsku w wyroku z 6 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Gd 1596/17) podkreślił: „Przez pojęcie «tytuł prawny» , należy rozumieć nie tylko typową umowę dzierżawy lub najmu, ale również inne szczególne formy prawne gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przyjąć zatem należy, że będzie to każda umowa lub inny tytuł prawny, w wyniku którego jedna ze stron umowy stanie się posiadaczem zależnym nieruchomości (będzie z niej korzystała z wyłączeniem właściciela jak dzierżawca lub najemca), niezależnie od tego, czy w umowie strony użyją wyrażenia o przeniesieniu posiadania”.

O tym, że gmina musi nałożyć na nieruchomość oddaną w dzierżawę podatek od nieruchomości wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie. W wystąpieniu pokontrolnym z 5 lutego 2025 r. (znak RIO.II.600.55.2024) stwierdziła następującą nieprawidłowość: nieopodatkowanie podatkiem od nieruchomości gruntów gminnych oddanych w dzierżawę. W ramach wniosku pokontrolnego RIO nakazała jednostce, aby podatników, będących posiadaczami gminnych nieruchomości lub ich części, opodatkowywać podatkiem od nieruchomości, stosownie do przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Czy brak naliczenia podatku to naruszenie?

Zatem nieopodatkowanie nieruchomości oddanych w dzierżawę podmiotom trzecim narusza przepisy u.p.o.l. Jednocześnie jest to naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), z którego wynika, że jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania.

Jednak warto podkreślić, że zaniechanie nałożenia podatku nie stanowi czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z art. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynika, że przepisów tej ustawy co do zasady „nie stosuje się do określenia ustalenia, poboru lub wpłaty należności celnych i należności z tytułu podatków i opłat, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg i zwolnień w zakresie tych należności”. ©℗

Podstawa prawna

art. 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 104)