Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego: kto może go zaskarżyć

Nie każdy ma prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może to zrobić tylko osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W niektórych sytuacjach legitymację procesową mogą wykazać również właściciele działek sąsiednich, a nawet sąsiednie gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który uchwala rada gminy. Podstawę prawną do jego zaskarżenia, a w konsekwencji do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego (jak również uchwał w sprawie jego zmiany) zawiera art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.

Każdy, czyj interes prawny został naruszony

W przypadku skargi wniesionej w trybie opisanym w art. 101 u.s.g. konieczne jest zbadanie na wstępie przez sąd, czy naruszone zostały interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Inaczej mówiąc: zanim jeszcze dojdzie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sąd ocenia, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia tej skargi. W przypadku stwierdzenia, że do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie doszło – sąd w myśl art. 58 par. 1 pkt 5a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: u.p.p.s.a.) odrzuca skargę.

Ważne! Obowiązek udowodnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym.

► Jak rozumieć użyte w art. 101 u.s.g. pojęcie naruszenia interesu prawnego?

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 21 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 611/23): „W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając stronę pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący”.

Właściciel, użytkownik wieczysty

Uprawnienie do zaskarżenia planu przysługuje przede wszystkim właścicielom nieruchomości objętej kwestionowanym planem miejscowym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skoro bowiem poszczególne postanowienia tego planu określają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości (np. poprzez przeznaczenie jej na teren zieleni krajobrazowej), to wprowadzają tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości. Tymczasem prawo do nieruchomości wynika z art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 140 k.c. (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 680/23).

Orzecznictwo wskazuje także, że legitymację do zaskarżenia planu mogą mieć również użytkownicy wieczyści. Tak stwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2023 r. (sygn. akt II OSK 1490/23): „Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości pozostają zatem w bezpośrednim związku z uprawnieniami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale także unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. z reguły podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym danym planem”.

Osoba fizyczna lub prawna

Orzecznictwo potwierdza, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza kręgu podmiotów posiadających uprawnienia procesowe tylko do osoby fizycznej. Wynikające z tego przepisu prawa i obowiązki mogą być także przymiotem osoby prawnej, np. spółki czy innej gminy. Przy czym w przypadku osób prawnych – przedsiębiorców ich ograniczenia w prowadzeniu działalności związane z planem miejscowym mogą być wyrazem naruszenia interesu faktycznego, ale niekoniecznie prawnego.

W sprawie rozpatrywanej przez NSA w wyroku z 19 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 2326/23) skarżącą była spółka. Naruszenia własnego interesu prawnego upatrywała w nieujawnieniu w zaskarżonej uchwale udokumentowanego złoża piaskowców krośnieńskich, mimo obowiązkowi wynikającemu z art. 95 ust. 1 u.p.z.p. Twierdziła, że uchwała ta narusza jej interes prawny – jako właściciela nieruchomości położonych poza granicami zaskarżonego planu, jak również jako przedsiębiorcy, gdyż teren, na którym udokumentowano złoże, został objęty treścią planu, wyłączającego możliwość eksploatacji złóż. Zdaniem spółki już samo zaniechanie wprowadzenia oczekiwanych przez nią zmian (czyli ujawnienia udokumentowanego złoża w zaskarżonej uchwale) dostatecznie wykazuje naruszenie jej interesu prawnego. Sąd jednak uznał, że „nieprzeznaczenie na obszarze objętym planem miejscowym złóż kopalin w żaden sposób nie wpływa na funkcjonowanie skarżącej spółki w ramach działalności wydobywczej, na podstawie uzyskanych wcześniej koncesji. Uchwała ani nie ograniczyła, ani też nie pozbawiła praw, które spółka posiada. Nie wprowadziła jedynie, wbrew jej oczekiwaniom, nowych uprawnień w postaci możliwości eksploatacji złoża piaskowców krośnieńskich na działkach znajdujących się na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Sąd dodał, że skoro uchwała rady zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga o zmianie sytuacji prawnej spółki, to nie można mówić o naruszeniu jej interesu prawnego. To, że spółka prowadzi działalność polegającą na wydobywaniu kopalin i w tym celu zainteresowana jest nabyciem lub wydzierżawieniem w przyszłości gruntów objętych planem miejscowym, nie przesądza, że został naruszony jej interes prawny. Podobnie podjęte przez nią działania zmierzające do ujawnienia w planie miejscowym złoża kopaliny i związane z tym zamiary inwestycyjne, dotyczą jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Spółka nie wskazała bowiem przepisu prawa materialnego, który w tej sytuacji dawałby jej prawo do żądania od organu podjęcia działań, zaniechania ich czy dokonania innych czynności o charakterze prawnym.

Dodatkowo w przywołanej sprawie NSA wskazał, że nie można także przyjąć, że legitymacja procesowa spółki do zaskarżenia uchwały wynika z tego, że ustalenia planu miejscowego zmieniają jej pozycję prawną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca nie wskazała bowiem na żadne przepisy w tym zakresie, z których wynikają dla niej prawa podmiotowe, a które mogłyby być chronione w drodze skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a nawet uzyskanie pozytywnej decyzji nie rodzi praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 tej ustawy) nie może samoistnie tworzyć uprawnienia zainteresowanego podmiotu do zaskarżenia planu miejscowego tylko z tej przyczyny, że jego ustalenia uniemożliwiają uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sytuacji legitymację skargową posiada aktualny właściciel nieruchomości, a nie podmiot planujący realizację danego przedsięwzięcia po nabyciu tej nieruchomości bądź uzyskaniu do niej tytułu obligacyjnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 85/08).

Właściciel nieruchomości nieobjętej planem

W praktyce dużo wątpliwości budziia tego, czy możliwe jest zaskarżenie planu miejscowego przez właściciela nieruchomości, która nie jest objęta tym planem miejscowym. Może się bowiem zdarzyć tak, że przeznaczenie nieruchomości sąsiednich będzie miało wpływ na wykonywanie prawa własności nieruchomości nieobjętej planem.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 19 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 2326/23): „Brak objęcia nieruchomości skarżącej zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu nie przesądza jeszcze o braku legitymacji procesowej do jej zaskarżenia”.

Kolejny właściciel

Zbycie nieruchomości, z którą związana jest skarga na plan miejscowy, powoduje, że legitymację do wniesienia skargi na plan miejscowy zyskuje nabywca. Uprawnienia procesowe podążają bowiem za prawem do nieruchomości.

Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Gdańsku z 21 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 611/23) u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. „Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w tym przepisie, a które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę” – wskazał WSA.

Sąd dodał, że nowy właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. ©℗