Wójt nie może wpisać w umowie dzierżawy wstecznej daty jej rozpoczęcia

PYTANIE: 20 lutego rada gminy podjęła uchwałę dotyczącą dzierżawy do 31 grudnia 2028 r. małej działki dla firmy montującej automaty paczkowe. Czy umowa dzierżawy (podpisywana na podstawie wspomnianej uchwały) może obejmować okres wsteczny, tj. od 2 stycznia 2025 r., aby daty pokrywały się z wnioskiem firmy i z faktycznym użytkowaniem działki?

ODPOWIEDŹ: Nie ulega wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mogą być stronami umów dzierżawy, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Przedmiotem dzierżawy mogą być nieruchomości.

Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony wymaga przeprowadzenia przetargu, chyba że wojewoda albo rada gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od tego wymogu. Co ważne, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Obejmuje to m.in. wydzierżawianie nieruchomości na czas określony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne takie kontrakty, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ważne jest to, że do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Zdanie sądów w sprawie uchwały rady gminy

Sądy jednoznacznie wskazują, że uchwały rady gminy w sprawie dzierżawy nieruchomości działają na przyszłość i nie mogą obejmować okresu wstecznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r. (sygn. akt I OSK 1339/19) stwierdził, że: „Rada Miasta na mocy art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada ustawowe kompetencje do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu umowy dzierżawy nieruchomości, a na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy wyraża zgodę na zawarcie przez organ wykonawczy gminy umowy dzierżawy wchodzącej w jej zasób nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata.” Założenie to przewiduje więc możliwość wydawania przez gminę indywidualnych uchwał w sprawie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu umowy dzierżawy. Co istotne, uchwały podejmowane w podanym zakresie przedmiotowym nie mogą być wykonywane przez organ wykonawczy jednostki samorządowej z mocą wsteczną. Uchwała taka działa z zasady na przyszłość, mimo tego że wchodzi w życie z dniem podjęcia. W konsekwencji niemożliwe jest takie ukształtowanie zapisów umowy dzierżawy, aby obejmowała okres wsteczny w stosunku do daty podjęcia uchwały przez radę gminy.

Konsekwencje i zalecenia RIO

Podobne stanowisko zajęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 15 stycznia 2025 r. (znak WK.6130.39.24). Wydała je w następującym stanie faktycznym: „zawarcie w dniu 20 maja 2024 r. umowy dzierżawy części nieruchomości położonej w (…..) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 756/9 o pow. 6 mkw. w celu umieszczenia na niej określonej liczby modułów automatów do sprzedaży usług pocztowych, z mocą obowiązującą od dnia 27 marca 2024 r. do dnia 31 grudnia 2027 r., w sytuacji gdy Rada Gminy wyraziła zgodę na ww. dzierżawę na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2027 r. uchwałą nr II/13/2024 z dnia 20 maja 2024 r.”.

RIO wskazała, że nie ma podstaw prawnych, aby umowa dzierżawy została zawarta z datą wsteczną. Możliwe jest jedynie jej zawarcie na przyszłość, tj. od dnia podjęcia uchwały rady gminy lub później. W ramach wniosku pokontrolnego nakazała jednostce działania dwustopniowe:

• przestrzeganie kompetencji rady gminy, określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który wskazuje, że „do jej wyłącznej właściwości należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, w szczególności zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, również gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość”;
• zapewnienie należytej staranności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym – chodzi tu m.in. o:
• niedopuszczanie do wystąpienia okresów bezumownego korzystania z nieruchomości po upływie terminu obowiązywania jednego kontraktu, a przed zawarciem kolejnego z tym samym najemcą;
• pisemne określenie zasad bezumownego korzystania z nieruchomości w sytuacji niezapewnienia ciągłości kolejnych umów dzierżawy, (w tym płatności) w trakcie prowadzenia procedury mającej na celu zawarcie kolejnej umowy.

Reasumując, umowa dzierżawy nie może obejmować okresu wstecznego. Wszelkie zobowiązania dotyczące użytkowania nieruchomości przed datą podjęcia uchwały rady gminy powinny być regulowane na podstawie odrębnych porozumień o bezumownym korzystaniu z nieruchomości. W czasie oczekiwania na rozpoznanie wniosku gmina powinna tymczasowo uregulować warunki bezumownego korzystania z nieruchomości. ©℗