Czy wójt może uznać budowę farmy wiatrowej
za inwestycję celu publicznego?

Spółka komercyjna zwróciła się do gminy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla farmy fotowoltaicznej. Argumentuje, że podpisała umowę intencyjną z powiatem i będzie dostarczać energię na potrzeby jego jednostek organizacyjnych. Czy burmistrz może wydać taką decyzję?

Nie, burmistrz nie może wydać takiej decyzji. Farmy fotowoltaicznej nie można bowiem uznać za inwestycję celu publicznego.

Istota decyzji

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do wywłaszczania nieruchomości w ramach realizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to z art. 112 ust. 1 ustawy z o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym przepisy rozdziału o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości:

• położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (z pewnymi wyjątkami) albo
• dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Potwierdza to także Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 39/15).

W myśl zaś art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) „inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego”.

U.p.z.p. zawiera również legalną definicję pojęcia „inwestycja celu publicznego”. Zgodnie z art. 2 pkt 5 pod tym pojęciem należy „rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.”. Ten ostatni zaś przepis zawiera zamknięty katalog inwestycji, które są celami publicznymi w rozumieniu ustawy [ramka].

• wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
• wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
• wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
• wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowa, modernizacja i utrzymanie;
• wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowa, modernizacja i utrzymanie;
• budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
• budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;
• budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz (…)
• budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
• budowa oraz utrzymywanie morskiej farmy wiatrowej (…) wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
• budowa, przebudowa i utrzymanie elektrowni szczytowo-pompowej oraz inwestycji towarzyszącej(…);
• opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki(…);
• ochrona Pomników Zagłady (…);
• budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki (…), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;
• budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (…);
• budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, w tym wynikające z umów lub porozumień międzynarodowych, a także na potrzeby ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
• poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;
• poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;
• podziemne bezzbiornikowe magazynowanie wodoru;
• zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
• ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
• ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
• wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;
• wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;
• inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach”. ©℗

Zamknięty katalog celów publicznych

W związku z tym, że skutkiem lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wywłaszczenie nieruchomości, to przytoczone wyżej przepisy należy interpretować ściśle. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Ke 343/08): „dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki, których nie można interpretować w sposób rozszerzający. Przesłanki te wynikają ze sposobu określenia, czym jest w swej istocie inwestycja celu publicznego”. Przy ustalaniu okoliczności dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego burmistrz powinien dokonać analizy zamierzenia inwestycyjnego inwestora pod kątem jego przypisania do katalogu celów publicznych. Nawet jeśli farma fotowoltaiczna spełnia przesłanki „działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym)”, to należy precyzyjnie sprawdzić, czy ten konkretny rodzaj inwestycji stanowi cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 u.g.n.

Sąd Najwyższy w uchwale z 17 lipca 2003 r. (sygn. akt III CZP 46/03) podkreślił, że „katalog celów publicznych w rozumieniu u.g.n. ma charakter wyczerpujący. Użyte tu pojęcie „celu publicznego” jest w orzecznictwie ujmowane restrykcyjnie. Ugruntowany pogląd, co do jego wykładni wyraża m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2000 r., (sygn. akt II SA/Kr 1010/00). NSA stwierdził, że pojęcie „cel publiczny”, którym posługuje się art. 13 ust. 2 u.g.n., nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do jego potocznego lub ogólnego znaczenia. Ustalony przez ustawodawcę w art. 6 u.g.n. katalog celów publicznych ma charakter zamknięty w tym sensie, że inne cele wymienione w art. 6 pkt 10 to tylko cele określone w innych ustawach”.

Biorąc pod uwagę powyższe, ani w przywołanym art. 6, ani w innym akcie prawnym farma fotowoltaiczna nie została wskazana jako cel publiczny.

Urządzenia przesyłowe

Czy jednak farmę fotowoltaiczną można próbować zakwalifikować do „urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń”, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.? Pomocny może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 33/10), który rozważał powyższą kwestię w odniesieniu do elektrowni wiatrowej. Jak zauważył sąd, aby spełniona była przesłanka z art. 6 pkt 2 u.g.n. instalacja elektrowni musiałaby być niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. „Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują w znaczeniu technicznym niezależnie od takiej elektrowni. Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie może być interpretowany, jako wskazujący na wspomnianą niezbędność. Natomiast do niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci – linii przesyłowych można przykładowo zaliczyć stacje transformatorowe. Odmienna od powyższej interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, że budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym” – wskazał bydgoski WSA.

Skoro obiekt elektrowni i przewody służące do przesyłania prądu mogą funkcjonować jako dwa obiekty budowlane, to zasadne jest twierdzenie, że z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może jedynie dotyczyć „budowy i utrzymywania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń”. Farma fotowoltaiczna nie wypełnia wskazanej przesłanki. Taki sam pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1179/15). Uznał on, że budowa systemu fotowoltaicznego, obejmującego między innymi panele fotowoltaiczne, cały osprzęt związany z przetwarzaniem prądu stałego na prąd zmienny, przesyłaniem do sieci publicznej dystrybucji oraz budową sieci do poszczególnych budynków nie spełnia powyższej przesłanki. „Ustawodawca jako cel publiczny uznał bowiem przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a sam system paneli fotowoltaicznych – stanowi produkcję energii elektrycznej. Czym innym jest produkcja energii, a czym innym jej przesyłanie. Przy czym to owe panele fotowoltaiczne stanowią podstawowy element systemu wytwarzania energii elektrycznej, a nie przewody. (…) Panele fotowoltaiczne nie mają charakteru pomocniczego (subsydiarnego) wobec przewodów przesyłających energię elektryczną” – wyjaśnił WSA.

Nieistotne, kto buduje

W orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia jest to, kto jest inwestorem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 608/18), „pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania inwestycji. Stąd też w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność czy inwestor jest zainteresowany realizacją inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.”. ©℗