Czy wójt może uznać budowę farmy wiatrowej
za inwestycję celu publicznego?

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do wywłaszczania nieruchomości w ramach realizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to z art. 112 ust. 1 ustawy z o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym przepisy rozdziału o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości:

• położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (z pewnymi wyjątkami) albo
• dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Potwierdza to także Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 39/15).

W myśl zaś art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) „inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego”.

U.p.z.p. zawiera również legalną definicję pojęcia „inwestycja celu publicznego”. Zgodnie z art. 2 pkt 5 pod tym pojęciem należy „rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.”. Ten ostatni zaś przepis zawiera zamknięty katalog inwestycji, które są celami publicznymi w rozumieniu ustawy [ramka].

• wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
• wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
• wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
• wydzielanie gruntów pod porty i przystanie morskie oraz ich budowa, modernizacja i utrzymanie;
• wydzielanie gruntów pod infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów lub przystani morskich oraz jej budowa, modernizacja i utrzymanie;
• budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
• budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;
• budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz (…)
• budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
• budowa oraz utrzymywanie morskiej farmy wiatrowej (…) wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
• budowa, przebudowa i utrzymanie elektrowni szczytowo-pompowej oraz inwestycji towarzyszącej(…);
• opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki(…);
• ochrona Pomników Zagłady (…);
• budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki (…), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;
• budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (…);
• budowa, utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa, a także ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, w tym wynikające z umów lub porozumień międzynarodowych, a także na potrzeby ochrony granicy państwowej lub zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
• poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;
• poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;
• podziemne bezzbiornikowe magazynowanie wodoru;
• zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
• ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
• ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
• wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa;
• wykonywanie urządzeń lub budowli służących zapobieganiu lub zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;
• inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach”. ©℗

Zamknięty katalog celów publicznych

W związku z tym, że skutkiem lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wywłaszczenie nieruchomości, to przytoczone wyżej przepisy należy interpretować ściśle. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Ke 343/08): „dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki, których nie można interpretować w sposób rozszerzający. Przesłanki te wynikają ze sposobu określenia, czym jest w swej istocie inwestycja celu publicznego”. Przy ustalaniu okoliczności dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego burmistrz powinien dokonać analizy zamierzenia inwestycyjnego inwestora pod kątem jego przypisania do katalogu celów publicznych. Nawet jeśli farma fotowoltaiczna spełnia przesłanki „działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym)”, to należy precyzyjnie sprawdzić, czy ten konkretny rodzaj inwestycji stanowi cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 u.g.n.

Sąd Najwyższy w uchwale z 17 lipca 2003 r. (sygn. akt III CZP 46/03) podkreślił, że „katalog celów publicznych w rozumieniu u.g.n. ma charakter wyczerpujący. Użyte tu pojęcie „celu publicznego” jest w orzecznictwie ujmowane restrykcyjnie. Ugruntowany pogląd, co do jego wykładni wyraża m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2000 r., (sygn. akt II SA/Kr 1010/00). NSA stwierdził, że pojęcie „cel publiczny”, którym posługuje się art. 13 ust. 2 u.g.n., nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do jego potocznego lub ogólnego znaczenia. Ustalony przez ustawodawcę w art. 6 u.g.n. katalog celów publicznych ma charakter zamknięty w tym sensie, że inne cele wymienione w art. 6 pkt 10 to tylko cele określone w innych ustawach”.

Biorąc pod uwagę powyższe, ani w przywołanym art. 6, ani w innym akcie prawnym farma fotowoltaiczna nie została wskazana jako cel publiczny.

Urządzenia przesyłowe

Czy jednak farmę fotowoltaiczną można próbować zakwalifikować do „urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń”, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.? Pomocny może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 33/10), który rozważał powyższą kwestię w odniesieniu do elektrowni wiatrowej. Jak zauważył sąd, aby spełniona była przesłanka z art. 6 pkt 2 u.g.n. instalacja elektrowni musiałaby być niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. „Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują w znaczeniu technicznym niezależnie od takiej elektrowni. Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie może być interpretowany, jako wskazujący na wspomnianą niezbędność. Natomiast do niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci – linii przesyłowych można przykładowo zaliczyć stacje transformatorowe. Odmienna od powyższej interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, że budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym” – wskazał bydgoski WSA.

Skoro obiekt elektrowni i przewody służące do przesyłania prądu mogą funkcjonować jako dwa obiekty budowlane, to zasadne jest twierdzenie, że z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może jedynie dotyczyć „budowy i utrzymywania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń”. Farma fotowoltaiczna nie wypełnia wskazanej przesłanki. Taki sam pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1179/15). Uznał on, że budowa systemu fotowoltaicznego, obejmującego między innymi panele fotowoltaiczne, cały osprzęt związany z przetwarzaniem prądu stałego na prąd zmienny, przesyłaniem do sieci publicznej dystrybucji oraz budową sieci do poszczególnych budynków nie spełnia powyższej przesłanki. „Ustawodawca jako cel publiczny uznał bowiem przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a sam system paneli fotowoltaicznych – stanowi produkcję energii elektrycznej. Czym innym jest produkcja energii, a czym innym jej przesyłanie. Przy czym to owe panele fotowoltaiczne stanowią podstawowy element systemu wytwarzania energii elektrycznej, a nie przewody. (…) Panele fotowoltaiczne nie mają charakteru pomocniczego (subsydiarnego) wobec przewodów przesyłających energię elektryczną” – wyjaśnił WSA.

Nieistotne, kto buduje

W orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia jest to, kto jest inwestorem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 608/18), „pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania inwestycji. Stąd też w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność czy inwestor jest zainteresowany realizacją inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.”. ©℗