Wyznaczenie schronów. Jakie są nowe obowiązki i uprawnienia samorządów?

Te szczególne, nowe uprawnienie daje organom JST ustawa z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (dalej: u.o.l.o.c.), która weszła w życie 1 stycznia 2025 r. Są one związane z wdrażanym przez ten akt nowym systemem „ewidencji, utrzymywania i budowania schronów i ukryć doraźnych na potrzeby ludności”.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazało, że „organy ochrony ludności, na obszarze swojej właściwości miejscowej, mają zaplanować niezbędną liczbę i pojemność obiektów zbiorowej ochrony, uwzględniając w szczególności liczbę ludności przebywającą na danym obszarze oraz przewidywane rodzaje zagrożeń”. Nowe przepisy to wyzwanie nie tylko dla samorządów, lecz także dla właścicieli nieruchomości, które mają potencjał do zorganizowania w nich schronów i ukryć dla ludności cywilnej.

Zarządzenie organu

Przede wszystkim wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub wojewoda będą mogli uznać za budowle ochronne obiekty budowlane znajdujące się w ich władaniu lub we władaniu podległych im jednostek organizacyjnych. W myśl art. 86 ust. 1 u.o.l.o.c. mogą oni wyznaczyć takie budynki w drodze zarządzenia, w którym trzeba zapisać postanowienie o obowiązku udostępnienia budowli ochronnej na cele ochrony ludności. Zarządzenie o uznaniu za budowlę ochronną może dotyczyć również planowanego obiektu budowlanego. Obiektowi budowlanemu uznanemu za budowlę ochronną może być nadany status schronu lub ukrycia oraz kategoria odporności. Ustawa wprowadza przy tym w art. 83 ust. 2 u.o.l.o.c. definicje obu rodzajów obiektów.

I tak:

• schron to zaliczony do budowli ochronnych obiekt budowlany albo część obiektu budowlanego o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej, wyposażony w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne;
• ukrycie to zaliczony do budowli ochronnych obiekt budowlany albo część obiektu budowlanego, o konstrukcji niehermetycznej.

Jednak nie tylko budynki znajdujące się we władaniu JST lub podległych im jednostek organizacyjnych mogą zostać uznane za budowle ochronne. Nowa ustawa pozwala nadać taki status także obiektom należącym np. do osób prywatnych lub do spółek. W tym celu ustawodawca dał gminom specjalne uprawnienia. Możliwe są przy tym dwie ścieżki postępowania: na mocy porozumienia i w drodze decyzji administracyjnej.

Na mocy porozumienia

W myśl art. 87 u.o.l.o.c. uznanie obiektu budowlanego za budowlę będzie mogło następować na podstawie porozumienia zawartego z właścicielem lub zarządcą obiektu. Analogicznie jak w zarządzeniu dotyczącym obiektów publicznych, w porozumieniu musi być zawarte postanowienie o obowiązku udostępnienia budowli ochronnej przez właściciela lub zarządcę na cele ochrony ludności. Ciekawe jest to, że choć porozumienie będzie zawierane w drodze cywilnoprawnej umowy, to ustawodawca postanowił wprowadzić w ten stosunek prawny postępowanie administracyjnoprawne. Jak bowiem wynika z art. 87 ust. 4 zd. 1 u.o.l.o.c., wypowiedzenie omawianego porozumienia przez właściciela lub zarządcę budowli ochronnej wymaga zgody właściwego organu ochrony ludności. Zaś w myśl zdania 2 tego ustępu: „Wyrażenie zgody jest czynnością materialno-techniczną, a odmowa wyrażenia zgody na wypowiedzenie porozumienia następuje w drodze decyzji administracyjnej”.

Właściciel obiektu w takiej sytuacji ma prawo złożyć odwołanie od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie porozumienia. Odwołanie od decyzji mają rozpatrywać odpowiednio:

• wojewoda – w odniesieniu do decyzji wydanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę – lub
• minister właściwy ds. wewnętrznych – jeśli będzie chodziło o decyzję wojewody.

W drodze decyzji

Ustawodawca przewidział również to, że zawarcie porozumienia może nie być łatwe, bo nie każdy właściciel nieruchomości dobrowolnie zgodzi się na to, by jego budynek w razie konieczności był przeznaczony na potrzeby ochrony ludności. Dlatego ustawa daje organom wykonawczym JST inne ważne narzędzie. W myśl art. 88 u.o.l.o.c. „jeżeli, jest to uzasadnione koniecznością realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub wojewoda mogą uznać obiekt budowlany za budowlę ochronną” w trybie administracyjnoprawnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem postanowień, jakie wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca zakłada, że ta decyzja może być wydana z urzędu albo na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Przepisy dodają, że decyzja o uznaniu za budowlę ochronną może dotyczyć również planowanego obiektu budowlanego.

• bieżącego przeglądu obiektów budowlanych, w tym planowanych do budowy, na obszarze swojej właściwości miejscowej w celu wytypowania obiektów budowlanych, które mogą zostać uznane za obiekty zbiorowej ochrony;
• przeglądu planowanych do organizacji miejsc doraźnego schronienia i obiektów budowlanych przydatnych do przystosowania na miejsca doraźnego schronienia;
• zlecania sprawdzenia obiektu budowlanego pod względem spełniania lub możliwości spełnienia warunków dla obiektów zbiorowej ochrony;
• polecenia właścicielowi lub zarządcy budowli ochronnej udostępnienia budowli ochronnej;
• wydania nakazu przystosowania pomieszczeń budynków, garaży podziemnych, tuneli, budowli ziemnych, wykopów i tym podobnych obiektów do pełnienia funkcji obiektu zbiorowej ochrony (nakaz ten następuje w drodze decyzji administracyjnej).

Odwołanie od decyzji o uznaniu za budowlę ochronną, wydanej przez:

1) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starostę – rozpatruje wojewoda;

2) wojewodę – rozpatruje minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Pojawia się przy tym wątpliwość, jak rozumieć użyte w art. 88 ust. 2 u.o.l.o.c. określenie „uwzględniając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (…) oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (…)”. W mojej ocenie, mając na względzie wykładnię celowościową, ten fragment przepisu wydaje się zbędny. W rozumieniu ustawy i jej łącznego stosowania z przepisami prawa budowlanego oraz stosownymi rozporządzeniami wydanymi na podstawie u.o.l.o.c. w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, w zasadzie każda budowla spełniająca warunki techniczno-budowlane może zostać uznana za budowlę ochronną.

Podobnie wątpliwości może budzić określenie: „biorąc pod uwagę uzasadniony interes właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego”. Ma ono charakter niedookreślony, co stwarza możliwość uznaniowego działania organu przy wydawaniu omawianej decyzji. Nie sprzyja to transparentności procedur związanych z uznawaniem obiektów za budowle ochronne. Ocena „uzasadnionego interesu” pozostaje całkowicie w rękach organu wydającego decyzję.

Konieczny przegląd

Nowe przepisy oznaczają zatem nie tylko nowe uprawnienia, lecz także nowe obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego. Organy wykonawcze w najbliższym czasie będą musiały dokonać m.in.:

• przeglądu budynków publicznych, a tym, które mogą pełnić funkcję budowli ochronnych – nadać im określone statusy i przyporządkować odpowiednie kategorie, a w razie potrzeby przeprowadzić odpowiednią adaptację;

• przeglądu pozostałych budynków pod kątem przydatności na cele ochronne ludności, a w razie potrzeby zawrzeć odpowiednie porozumienia z ich właścicielami lub wydać decyzje administracyjne.

Obowiązek przeprowadzenia przeglądu budynków wynika również z art. 91 u.o.l.o.c. Zgodnie z jego ust. 1 „planując niezbędną liczbę obiektów zbiorowej ochrony, właściwe organy ochrony ludności dokonują bieżącego przeglądu obiektów budowlanych, w tym planowanych do budowy, na obszarze swojej właściwości miejscowej w celu wytypowania obiektów budowlanych, które mogą zostać uznane za obiekty zbiorowej ochrony, planowanych miejsc organizacji miejsc doraźnego schronienia i obiektów budowlanych przydatnych do przystosowania na miejsca doraźnego schronienia”. Warto dodać, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo wojewoda mogą zlecić sprawdzenie obiektu budowlanego pod względem spełniania lub możliwości spełnienia warunków dla obiektów zbiorowej ochrony odpowiednio:

1) komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej,

2) powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego.

Obie instytucje mogą przeprowadzić czynności wspólnie.

Sprawdzenie obiektu następuje w szczególności przed zawarciem porozumienia albo przed wydaniem decyzji o uznaniu za budowlę ochronną.

►W jakim czasie JST muszą przeprowadzić przegląd budynków pod kątem przeznaczenia na budowle ochronne?

Ustawa wprost nie wskazuje terminu. Można go jednak ustalić pośrednio. Właściwe organy (wojewodowie, minister właściwy ds. wewnętrznych) mają obowiązek ujawniania danych o budowlach ochronnych w Centralnej Ewidencji Obiektów Zbiorowej Ochrony prowadzonej przez komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej (art. 108 u.o.l.o.c.) i jej aktualizowania (art. 130 ust. 5 u.o.l.o.c.). Z przepisów dotyczących Centralnej Ewidencji Obiektów Zbiorowej Ochrony (art. 201 u.o.l.o.c.) wynika zaś, że ewidencja ta ma zostać uruchomiona w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (czyli 1 stycznia 2026 r.). Te regulacje prowadzą do wniosku, że JST powinny dokonać przeglądów przed powyższym terminem.

Obowiązki dla deweloperów

Nowa ustawa wymaga od deweloperów, by w nowo budowanych obiektach stanowiących budynki mieszkalne wielorodzinne projektowali budowle ochronne lub nakazuje im projektowanie i wykonanie ich w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia zgodnie z przepisami prawa budowlanego i „warunków technicznych, warunków technicznych użytkowania i warunków technicznych usytuowania, których spełnienie jest konieczne dla zapewnienia pełnienia funkcji obiektów zbiorowej ochrony” (art. 92 ust. 1 u.o.l.o.c.). Dodatkowo ustawodawca założył, że „budowle podziemne położone w granicach administracyjnych miast wykorzystywane do celów transportu, w tym drogowego i szynowego, w szczególności zagłębione obiekty metra, podziemnego tramwaju i kolei podziemnej, projektuje się i wykonuje w sposób zapewniający spełnienie warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania dla budowli ochronnej” (art. 95 u.o.l.o.c.).

Kto za to zapłaci

Artykuł 96 u.o.l.o.c. nakłada na właścicieli oraz zarządców budowli ochronnej obowiązki w zakresie:

• zapewnienia utrzymania jej w należytym stanie;
• udostępniania jej na cele ochrony ludności na polecenie organu ochrony ludności;
• współdziałania w przygotowaniu udostępnionej budowli do użycia;
• wyznaczania kierownika budowli ochronnej.

Budowle ochronne i miejsca doraźnego schronienia oznacza się za pomocą międzynarodowego znaku rozpoznawczego obrony cywilnej oraz napisu: SCHRON, UKRYCIE lub MIEJSCE DORAŹNEGO SCHRONIENIA (w art. 105 u.o.l.o.c. ustawodawca użył kapitalików).

W myśl art. 106 ust. 1 u.o.l.o.c. „organy ochrony ludności na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego:

1) przekazują im środki finansowe w formie dotacji celowej na:

a) budowę budowli ochronnej,

b) przebudowę budowli ochronnej w celu spełnienia warunków technicznych i warunków technicznych użytkowania budowli ochronnej,

c) organizowanie miejsc doraźnego schronienia,

d) przygotowanie budowli ochronnej do użycia.

2) mogą przekazać im środki finansowe w formie dotacji celowej z przeznaczeniem na:

a) dostosowanie obiektów do wymagań, o których mowa w art. 94 i art. 95 u.o.l.o.c. (chodzi o dostosowanie garaży i pomieszczeń metra na miejsca doraźnego schronienia),

b) remont i utrzymanie obiektów zbiorowej ochrony.

Przy czym przeznaczenie budowli na ochronną nie oznacza, że właściciel będzie musiał ją wyłączyć z użytkowania. W myśl art. 96 ust. 2 u.o.l.o.c. „w czasie gdy budowla ochronna nie jest użytkowana na cele ochrony ludności i obrony cywilnej, właściciel oraz zarządca mogą wykorzystywać ją w sposób zgodny z przeznaczeniem obiektu, gwarantujący jednak spełnienie przez nią w razie potrzeby funkcji ochronnej, w szczególności przez utrzymywanie sprawności urządzeń technicznych znajdujących się w budowli ochronnej”.

Polecenie udostępnienia

W przypadku przewidywanego wystąpienia klęski żywiołowej, wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, czasu wojny – jeżeli jest to uzasadnione rodzajem przewidywanego zagrożenia, właściwy organ ochrony ludności może polecić właścicielowi lub zarządcy budowli ochronnej udostępnienie budowli ochronnej. Polecenie musi być bezzwłocznie wykonane (art. 97 ust. 1 u.o.l.o.c.).

Udostępniając budowlę ochronną, właściciel lub zarządca zaprzestaje wykorzystywania jej na cele niezwiązane z ochroną ludności, na okres udostępnienia, chyba że dalsze wykorzystywanie nieruchomości nie utrudnia spełnienia funkcji budowli ochronnej (art. 97 ust. 2 u.o.l.o.c.). Przepis ten zawiera określenia o charakterze nieostrym, pozostawiające szerokie pole do interpretacji i uznaniowości, co – mając na względzie cel ustawy – nie wydaje się właściwe.

Przystosowanie obiektu przekazanego przez właściciela lub zarządcę do wykorzystania na cele ochrony jest zadaniem organu ochrony ludności, ale w myśl art. 99 u.o.l.o.c. czyni on to „przy współudziale właściciela lub zarządcy budowli ochronnej oraz wyznaczonych podmiotów ochrony ludności”.

Przygotowanie budowli ochronnej do użycia obejmuje:

• sprawdzenie stanu technicznego budowli ochronnej i znajdujących się w niej urządzeń oraz
• przygotowanie na przyjęcie osób.

Z kolei właściciel lub zarządca budowli ochronnej musi wyznaczyć osobę odpowiedzialną za udostępnienie i przekazać stosowną informację, wraz z danymi kontaktowymi, właściwemu organowi ochrony ludności.

►W praktyce niejednokrotnie właściciele budynków uznanych za budowle ochronne będą musieli ograniczyć swoje plany biznesowe. Czy ustawodawca przewidział możliwość uzyskania odszkodowania?

O ile w przypadku porozumienia o uznaniu obiektu budowlanego za budowlę ochronną organ zawiera z właścicielem umowę cywilnoprawną na warunkach, które są akceptowalne przez obie strony, z uwzględnieniem możliwości sfinansowania prac remontowo-dostosowawczych (art. 106 u.o.l.o.c.), o tyle w przypadku uznania obiektu budowlanego za budowlę ochronną w drodze decyzji administracyjnej (zwłaszcza tej wydanej z urzędu) właściciel zostaje postawiony przed faktem dokonanym i jedynie może wnieść od niej odwołanie. Natomiast obciążenie uznaniem za budowlę ochronną nie jest traktowane jako wywłaszczenie czy też jako jego forma (tj. ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie mają tu zastosowania przepisy o odszkodowaniach, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ewentualne roszczenia o utracone korzyści wprawdzie mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, ale postępowanie będzie długotrwałe i kosztowne. Warto także wskazać, że objęcie budowli „prawem o budowli ochronnej” zapewne wpłynie na wycenę takiej nieruchomości i może się przyczynić do trudności z jej zbywaniem.

Kontrola

Kontrolę spełnienia przez obiekty zbiorowej ochrony warunków technicznych, warunków technicznych usytuowania i warunków technicznych użytkowania mają prowadzić organy nadzoru budowlanego. Ponadto uprawnionymi do kontroli są:

• Państwowa Straż Pożarna – w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego oraz
• Państwowa Inspekcja Sanitarna – w zakresie wymagań higienicznych oraz sanitarnych.

Wykonywanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej umożliwia uprawnionym organom swobodny wstęp na teren nieruchomości, do obiektów i pomieszczeń kontrolowanego podmiotu, przeprowadzania oględzin obiektów oraz składników majątku kontrolowanego podmiotu (art. 64 ust. 1 u.o.l.o.c.).

W myśl art. 64 ust. 1 „czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby pisemnie przez niego upoważnionej, w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania podmiotu”.

• wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starostę – rozpatruje wojewoda;
• wojewodę – rozpatruje minister właściwy do spraw wewnętrznych. ©℗

Dodajmy, że Operator Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej (czyli minister właściwy ds. wewnętrznych – co wynika z art. 15 ust. 1 pkt 24 u.o.l.o.c.) ma uprawnienie do tego, by użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zapewnił mu dostęp do nieruchomości, w tym do budynku, polegający na umożliwieniu umieszczenia na niej infrastruktury telekomunikacyjnej, a także eksploatacji i konserwacji tej infrastruktury.

Podsumowując: ustawa przyznaje organom kompetencje do wpływania na wykonywanie prawa własności w odniesieniu do rzeczy ruchomych, ale przede wszystkim w odniesieniu do nieruchomości.

Warto też zauważyć, że u.o.l.o.c. przyznaje zarządcy nieruchomości prawo do zawierania umów w zakresie regulowanym ustawą lub też uznaje go za stronę postępowania administracyjnego (a to przecież nie zawsze musi być zgodne z uprawnieniami zarządcy wynikającymi z posiadanego przez niego tytułu prawnego do nieruchomości). ©℗