Sporządzenie planu ogólnego i innych dokumentów planistycznych a ochrona przyrody. O czym muszą pamiętać samorządy?

ZMIANY PRZY SPORZĄDZANIU DOKUMENTÓW PLANISTYCZNYCH

Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw , która weszła w życie 24 września 2023 r., wprowadziła rewolucyjne zmiany w systemie planowania przestrzennego. Między innymi wprowadziła plany ogólne – w miejsce dotychczasowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

O tym, że od 24 września 2023 r. podejście do kwestii środowiskowych zmieniło się znacząco, można zauważyć już na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), który wskazuje, jakie aspekty trzeba uwzględnić przy planowaniu usytuowania nowej zabudowy. Zgodnie z obowiązującym do 23 września ub.r. brzmieniem tego przepisu, sytuując nową zabudowę na wybranym obszarze, trzeba było uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, a od 24 września 2023 r. – dodany został do tego wymóg uwzględnienia walorów przyrodniczych przestrzeni.

Plan ochrony parków i rezerwatów

Sporządzając plany ogólne gminy i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, gminy muszą uwzględnić plany ochrony parków narodowych, parków krajobrazowych i rezerwatów przyrody.

Przypomnijmy, że plany ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego to podstawowe dokumenty organizujące ochronę przyrody na ich terenie. Sporządza się je na okres 20 lat.

I tak:

► Plany ochrony dla parków narodowych – są podejmowane w randze rozporządzeń wydawanych przez ministra właściwego ds. środowiska. Podlegają procedurze opiniowania przez właściwe miejscowo rady gminy.

► Plany ochrony dla rezerwatów przyrody są aktem prawa miejscowego wydawanym w postaci zarządzeń przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.

► Plan ochrony dla parku krajobrazowego ustanawia sejmik województwa w drodze uchwały.

W świetle obowiązującego od 24 września ub.r. nowego brzmienia art. 20 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) plan ochrony dla parku narodowego i plany ochrony dla rezerwatów przyrody zawierają wskazania wymagań ochrony przyrody konieczne do uwzględnienia w ustaleniach:

• planów ogólnych gmin (wcześniej przepis mówił o studiach zagospodarowania przestrzennego),
• miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
• planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz
• planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Swoistym lustrzanym odbiciem przepisów zawartych w u.o.p. są regulacje u.p.z.p. Dodany od 24 września ub.r . art. 13b pkt 3 lit. a u.p.z.p. wskazuje, że ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności znajdujące się na obszarze gminy formy ochrony przyrody oraz ich otuliny.

Przykład

Nie. Zmiany w przepisach nie wymuszają na parkach narodowych, rezerwatach przyrody lub na parkach krajobrazowych natychmiastowej aktualizacji planów ich ochrony. Zgodnie bowiem z art. 74 u.p.z.p. dotychczasowe plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz plany zadań ochronnych i plany ochrony dla obszarów Natura 2000 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych planów ochrony lub planów zadań ochronnych dla danej formy ochrony przyrody i mogą być zmieniane. Oznacza to, że gminy procedujące akty planistyczne nie mogą pomijać dotychczasowych zapisów planów ochrony, nawet jeśli nie wskazują one (jeszcze) na treść planów ogólnych gminy. Sporządzając dokumenty planistyczne (plany ogólne i plany miejscowe), gminy muszą więc uwzględniać te zapisy w obecnie obowiązujących planach ochrony, które odnoszą się do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Studia ekofizjograficzne

Ważnym wymogiem z punktu widzenia ochrony przyrody jest także konieczność uwzględnienia w projektowanym planie ogólnym opracowania ekofizjograficznego. Jest to rodzaj studium nad zasobami, walorami i cechami środowiska przyrodniczego. Do tej pory dokument był wymagany przy sporządzeniu studiów zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych. Zakres tego dokumentu wskazuje art. 72 ust. 1–3 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Zgodnie z nim: „określając ustalenia planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;

4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi”.

Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Z kim gmina musi uzgodnić projekty

Jeśli na terenie gminy jest park narodowy lub jego otulina, organem współdziałającym z radą gminy przy uchwalaniu planu ogólnego jest dyrektor parku narodowego – analogicznie tak jak było to we wcześniejszych przepisach dotyczących studium kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 13i ust. 3 pkt 5 lit. b tiret trzeci u.p.z.p . procedurze uzgodnienia podlega projekt planu ogólnego gminy „w zakresie ustaleń mogących mieć wpływ na ochronę przyrody parku narodowego, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny”.

W przypadku występowania innych form ochrony przyrody na terenie gminy projekt dokumentu planistycznego trzeba uzgodnić z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym dotyczy to ustaleń mogących:

a) mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny,

b) mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny,

c) mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu,

d) znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000.

Co ciekawe, w przypadku uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego u.p.z.p. nie wskazuje wprost na dyrektora parku narodowego. Jednak nie oznacza to, że dokument ten nie musi być przez dyrektora parku narodowego uzgadniany. Wskazuje na to bowiem wprost art. 10 ust. 6 u.o.p., w myśl którego: „Projekty planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego”. Dodatkowo u.p.z.p. ten obowiązek w zakresie planów miejscowych potwierdza w art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugi, w myśl którego jednym z elementów procedury sporządzania planu miejscowego jest uzgodnienie jego projektu „z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych” (takimi przepisami są m.in. przepisy u.o.p.).

Co istotne, w razie konieczności uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego powinno być ponowione (art. 13i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 13a u.p.z.p. ). Chodzi tutaj o sytuacje, gdy gmina w trakcie procedury planistycznej, na skutek zgłoszonych uwag do projektu aktu planistycznego, zmieni pierwotne ustalenia. Podobnie będzie, gdy chodzi o uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Zintegrowane plany inwestycyjne, wprowadzone w ramach ubiegłorocznej reformy planistycznej, są szczególną postacią planów miejscowych. Są podejmowane w odrębnej procedurze, opisanej m.in. w art. 37ec u.p.z.p. Zgodnie z art. 37ec ust. 2 pkt 4 lit. b u.z.p. „wójt, burmistrz czy prezydent miasta występuje o uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.” – zatem jest do odesłanie także do uzgodnienia projektu dokumentu z dyrektorem parku narodowego. W terminie 14 dni od dnia zakończenia opiniowania, uzgadniania i konsultacji społecznych należy wprowadzić zmiany do projektu zintegrowanego planu inwestycyjnego wynikające m.in. z dokonanych uzgodnień.

Nowa uproszczona procedura uchwalania planów miejscowych (o której stanowi art. 27b i n. u.p.z.p.) nie może odnosić się do inwestycji lokalizowanych na obszarze parków narodowych i ich otulin, rezerwatów przyrody i ich otulin. Wyłączenie to wynika z art. 27b ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

zmiany w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy

Tak jak dotychczas dyrektor parku narodowego pozostaje organem uzgadniającym treść decyzji lokalizacyjnych (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) odnoszących się do inwestycji położonych na terenie parku narodowego i jego otuliny.

Istotna zmiana dotyczy natomiast procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Między innymi zmienił się art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który obecnie już wyraźnie wskazuje, jakie inwestycje nie wymagają uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnijmy bowiem, że zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. „Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy” – chyba że jest to zmiana, która ma charakter jednorazowy i trwa do roku czasu.

W myśl wspomnianego wyżej art. 59 ust. 2a u.p.z.p. „nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych takich jak:

– oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m sześc. na dobę;

– zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m sześc.;

– pomosty o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m;

– instalacje zbiornikowe na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m sześc., przeznaczone do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych;

– kanalizacje kablowe;

– zjazdy z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach.

Bez WZ-ki w parku ani rusz

Jednak w przypadku parków narodowych zastosowanie ma szczególna regulacja. Mianowicie wprowadzony od 24 września 2023 r. do art. 59 ust. 2b pkt 2 u.p.z.p. zastrzega, że wskazany powyżej wyjątek od podstawowej zasady nie ma zastosowania do lokalizowania wszelkich obiektów budowlanych sytuowanych na obszarze parków narodowych i rezerwatów i ich otulin. Inaczej mówiąc: obecnie każda inwestycja na terenie parku narodowego czy rezerwatu przyrody bądź ich otulin wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo każda taka decyzja musi zostać uzgodniona z dyrektorem parku narodowego bądź odpowiednio regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zmniejszone zostało zatem ryzyko, że bez ich wiedzy będą powstawały inwestycje na terenie form ochrony przyrody, które mogłyby zagrażać przyrodzie.

Na pozostałych obszarach mniej rygorystyczne

Wyłączenie stosowania wyjątku co do braku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy także innych form ochrony przyrody (m.in. obszarów Natura 2000, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu), ale w powyższych przypadkach nie jest ono pełne, bo dotyczy tylko wybranych obiektów budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego (zob. art. 59 ust. 2b pkt 3 i 4 u.p.z.p.). Chodzi o następujące obiekty:

– oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m sześc. na dobę;

– pomosty o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m;

– obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

– parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 mkw., przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,

– suszarnie kontenerowe o powierzchni zabudowy do 21 mkw.;

– wiaty o powierzchni zabudowy do 50 mkw., sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 mkw. powierzchni działki;

– wolnostojące altany o powierzchni zabudowy do 35 mkw., przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 mkw. powierzchni działki.

zmiana treści strategii rozwoju gminy i rozwoju ponadlokalnego

Cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m.in. w programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, strategiach rozwoju ponadlokalnego, planach ogólnych gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej ( art. 3 pkt 1 u.o.p. ).

Reforma planistyczna również zmieniła wymogi dotyczące powyższych dokumentów.

Jedna z najbardziej istotnych zmian dotyczy strategii rozwoju gminy. Od 1 stycznia 2026 r. strategie rozwoju gminy będą obligatoryjnym dokumentem (do tej pory były fakultatywnym). W myśl art. 10 e ustawy o samorządzie gminnym strategia rozwoju gminy określa w szczególności:

1) model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, rozumiany jako docelowy układ elementów składowych przestrzeni, w tym:

a) strukturę sieci osadniczej wraz z rolą i hierarchią jednostek osadniczych,

b) system powiązań przyrodniczych,

c) główne korytarze i elementy sieci transportowych, w tym pieszych i rowerowych,

d) główne elementy infrastruktury technicznej i społecznej;

2) ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie dotyczące:

a) zasad ochrony środowiska i jego zasobów, w tym ochrony powietrza, przyrody i krajobrazu,

b) zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) kierunków zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenia szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej,

d) zasad lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego w rozumieniu u.p.z.p.

e) zasad lokalizacji kluczowych inwestycji celu publicznego,

f) kierunków rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej,

g) zasad lokalizacji urządzeń wytwarzających energię o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW,

h) zasad lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

i) zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej,

j) zasad kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji.

Strategie docelowo będą podstawą ustaleń treści planów ogólnych oraz planów miejscowych (art. 13b pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto dane ze strategii będą zawarte w rejestrze urbanistycznym ( art. 67h ust. 1 pkt 4, 5 i 8, ust. 2, ust. 5 u.p.z.p. ). Gminy sąsiadujące, powiązane ze sobą funkcjonalnie, mogą opracować strategię rozwoju ponadlokalnego będącą wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium.

inne zmiany

Nie, pojęcie obszaru zieleni publicznej, które wprowadziła ubiegłoroczna nowelizacja, nie odnosi się do parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych.

Obowiązkowo określane w planach ogólnych gminy gminne standardy urbanistyczne w myśl art. 13a ust. 4 pkt 1 lit. b u.p.z.p. mają obejmować zasady zapewnienia dostępu do następujących obiektów infrastruktury społecznej:

1) szkoły podstawowej oraz

2) obszarów zieleni publicznej.

Przez zapewnienie dostępu do obszarów zieleni publicznej rozumie się położenie działki ewidencyjnej w odległości nie większej niż:

1) 1500 m od obszarów zieleni publicznej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha oraz

2) 3000 m od obszaru zieleni publicznej o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha – liczonej jako droga dojścia ogólnodostępną trasą dla pieszych od granicy tej działki do granicy obszaru zieleni publicznej (art. 13f ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p.). Standardy te określają dostępność do terenów zielonych w wymiarze codziennym i cotygodniowym.

Pojęcie obszaru zieleni publicznej zdefiniowano w art. 2 pkt 25 u.p.z.p. Chodzi o teren o powierzchni nie mniejszej niż 0,05 ha pokryty roślinnością, wyposażony w infrastrukturę techniczną i rekreacyjną, w szczególności park, zieleniec, ogród jordanowski lub zabytkowy, z wyłączeniem zieleni towarzyszącej drogom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Obszarem zieleni publicznej jest także las będący w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

A zatem parki narodowe, rezerwaty przyrody i parki krajobrazowe nie są objęte pojęciem zieleni publicznej. Ten brak publicznej dostępności m.in. obszarów parków narodowych można wiązać także z normą prawną zawartą w art. 12 ust. 1 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem obszar parku narodowego może być udostępniany w sposób, który nie wpłynie negatywnie na przyrodę w parku narodowym.

Żadna ze stref planistycznych, która będzie określona w planach ogólnych, nie wskazuje na formy ochrony przyrody, w tym m.in. parki narodowe. Na przykładzie parków narodowych: niewątpliwie przy ich wyznaczaniu należy mieć na względzie przepisy odrębne – w szczególności art. 15 ust. 1 u.o.p, który formułuje liczne zakazy obowiązujące na obszarze parków narodowych, także w zakresie inwestycji budowlanych i sposobu korzystania z przestrzeni. Nie jest wykluczone, że obszar parku narodowego będzie objęty strefą planistyczną przewidującą zabudowę czy teren zieleni i rekreacji. Należy jednak pamiętać, że skoro dyrektor parku narodowego ma wpływ na treść podejmowanych przez gminę dokumentów planistycznych, to w szczególności ma wpływ na wyznaczane tymi dokumentami strefy planistyczne i wyznaczane w ich ramach dodatkowe (fakultatywne) profile funkcjonalne. Warto wskazać jednakże, że każda ze stref planistycznych w dodatkowym profilu funkcjonalnym może obejmować teren zieleni naturalnej. Nie dotyczy to strefy otwartej, której profil podstawowy obejmuje: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren lasu, teren zieleni naturalnej, teren wód, teren komunikacji, teren infrastruktury technicznej.

Dyrektorzy parków narodowych mogą być zatem szczególnie zainteresowani wyznaczaniem w planach ogólnych gminy stref otwartych oraz innych stref, w których zabudowa nie będzie dopuszczalna albo będzie znacznie ograniczona. Gminy mają obowiązek uwzględniać te dążenia w ramach wykonywanego władztwa planistycznego.

Zgodnie z nowym art. 8e ust. 2 u.p.z.p. interesariuszami są w szczególności: osoby fizyczne; osoby prawne; jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną; jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne; organy władzy publicznej; jednostki pomocnicze gminy oraz organy doradcze i konsultacyjne gminy. Parki narodowe są państwowymi osobami prawnymi ( art. 8a ust. 1 u.o.p.), zatem mieszczą się w podanym przez ustawodawcę przykładowym katalogu interesariuszy. Trudno pozbawić parki narodowe prawa do zgłaszania wniosków do planów ogólnych czy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tak samo będzie, gdy chodzi o inne prawne formy ochrony przyrody. ©℗