Jakie uprawnienia ma radny, który został zwolniony z pracy wbrew opinii rady gminy lub za jej zgodą?

Przypomnijmy, że stosunek pracy radnego gminy, powiatu oraz województwa podlega szczególnej ochronie na mocy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g). – Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – wskazuje dr Magdalena Niziołek, radca prawny, prowadząca kancelarię w Warszawie, specjalista z zakresu prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego i samorządu terytorialnego. Analogiczne przepisy zawierają ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa.

Gdy pracodawca zignorował stanowisko rady

PYTANIE 1. Jakie możliwości obrony ma radny, który został zwolniony z pracy mimo niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy przez radę?

ODPOWIEDŹ: Jeżeli rada dokonała oceny, że w sprawie zachodzą okoliczności wymagające podjęcia uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a pracodawca się do tego nie zastosował, to musi się liczyć z negatywnymi konsekwencjami na gruncie prawa pracy – uważa Karol Kupień, radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. I dodaje, że w tej sytuacji pracownik może wnieść odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę do sądu pracy oraz domagać się uznania wypowiedzenia za bezskuteczne z uwagi na naruszenie przez pracodawcę art. 25 ust. 2 u.s.g. Doktor Magdalena Niziołek rozróżnia jednak dwie sytuacje. Jej zdaniem, gdy rada gminy podjęła uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody na zwolnienie radnego, a pomimo tego pracodawca rozwiązał z radnym stosunek pracy za wypowiedzeniem, to radnemu przysługuje odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 44 kodeksu pracy. – W przypadku zaś, gdyby pracodawca rozwiązał z radnym umowę o pracę bez wypowiedzenia z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu umów o pracę w tym trybie, to na podstawie art. 56 par. 1 kodeksu pracy pracownikowi przysługuje roszczenie o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowanie. O przywróceniu do pracy lub odszkodowaniu orzeka sąd pracy – tłumaczy dr Magdalena Niziołek.

Z kolei dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, UMK w Toruniu, uważa, że jeśli odmowa wyrażenia zgody przez radę na zwolnienie radnego przez jego pracodawcę była prawidłowa (czyli uchwała o odmowie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym została podjęta w odpowiednim terminie, a ponadto rada ustaliła, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), to sąd orzeknie na korzyść pracownika radnego. – Mamy tutaj bowiem do czynienia z wypowiedzeniem umowy o pracę, które jest niezgodne z prawem, gdyż warunkiem formalnym prawidłowości wypowiedzenia jest uprzednie uzyskanie zgody rady gminy, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. – argumentuje mec. Rokicka-Murszewska.

Zwolnienie bez pytania rady o zgodę

PYTANIE 2. Jakie kroki może podjąć radny, jeśli został zwolniony z pracy przez pracodawcę, który nie wystąpił do rady o wyrażenie zgody? Czy przysługuje mu odszkodowanie?

ODPOWIEDŹ: W sytuacji, gdy pracodawca zwalnia radnego bez zasięgnięcia uprzedniego stanowiska rady, pracownik pełniący mandat radnego powinien być przywrócony do pracy – uważa Lilia Czepli-Niewiadomska, radca prawny w kancelarii Mackiewicz i Radcowie Prawni w Gdańsku. I dodaje, że wskazał na to wprost Sąd Najwyższy w wyroku z 28 października 2020 r. (sygn. akt I NSNp 3/20). Rozwiązanie stosunku pracy bez zgody rady jako niezgodne z prawem daje pracownikowi odwołanemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 k.p. (czyli przywrócenia do pracy lub wypłaty odszkodowania). – Wysokość odszkodowania została określona w art. 471 k.p. i w zależności od orzeczenia sądu jest równa wysokości wynagrodzenia za okres od dwóch tygodni do trzech miesięcy, jednak nie mniej niż wynagrodzenie za okres wypowiedzenia – dodaje Lilia Czepli-Niewiadomska. Wtóruje jej Magdalena Januszewska, radca prawny prowadząca kancelarię w Łodzi. Zastrzega, że istotna jest jednak przyczyna niewystąpienia przez pracodawcę do rady o zgodę.

SN w wyroku z 13 czerwca 2007 r. (sygn. akt II PK 329/06) wskazał, że żądanie przez pracownika odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem bez zwrócenia się do rady gminy o zgodę wymaganą w art. 25 ust. 2 u.s.g. może być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (art. 8 k.p.), jeżeli pracownik będący radnym nie poinformował pracodawcy o tym, że jest radnym, lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, jeżeli wypowiedzenie było uzasadnione okolicznościami niezwiązanymi z wykonywaniem mandatu radnego.

Gdy rada niesłusznie się zgodziła

PYTANIE 3. Rada wyraziła zgodę na zwolnienie radnego, ale on uważa, że jest to polityczna decyzja (jest on radnym opozycyjnym w stosunku do formacji mających większość w radzie). Jakie działania w tej sytuacji może podjąć radny?

ODPOWIEDŹ: Eksperci w tej kwestii mają różne stanowiska. – W takim przypadku radny ma dwie możliwości działania. Pierwsza: może się zwrócić o unieważnienie uchwały do wojewody, czyli organu nadzoru, który – czy to z własnej inicjatywy, czy też poinformowany przez radnego – przeanalizuje, czy uchwała jest prawidłowa (zwłaszcza w kontekście prawidłowej procedury uchwałodawczej). Druga możliwość: radny może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. (względnie skargę w tym zakresie ma prawo wnieść inny podmiot uprawniony do skarżenia uchwał organów stanowiących JST, np. prokurator czy RPO) – uważa Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Jego zdaniem w obu przypadkach radny powinien wykazać (względnie wojewoda powinien to zrobić, jeśli wydałby rozstrzygnięcie nadzorcze bez poinformowania go o nieprawidłowościach przez radnego), że rada podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z tym radnym, nie wzięła pod uwagę określonych okoliczności wskazujących na to, że chęć rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radym pracownikiem jest podyktowana pełnionym przez niego mandatem radnego.

Z kolei dr Magdalena Niziołek uważa, że w rozpatrywanej sytuacji uchwałę rady można zaskarżyć tylko do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem prawniczki radny ma niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ wskutek niej możliwe było rozwiązanie stosunku pracy (por. odmienną opinię – opinia 1).

Zamiast skargi lepsze jest odwołanie do sądu pracy

Mam wątpliwości, czy skarga radnego (wniesiona w trybie art. 101 u.s.g.) zostanie rozpoznana (a nie odrzucona) przez sąd administracyjny. Oczywiście uchwała o zgodzie na rozwiązanie stosunku pracy dotyka pewnej sfery uprawnień radnego, jednak jest to wyłącznie potencjalne naruszenie – ponieważ po podjęciu przez radę gminy uchwały o zgodzie na rozwiązanie zatrudnienia, to pracodawca zadecyduje, czy ostatecznie chce rozwiązać stosunek pracy z radnym, czy jednak od tej decyzji odstąpi. W takiej sytuacji lepszym rozwiązaniem wydaje się być odwołanie się przez radnego od wypowiedzenia (jeśli ostatecznie zostanie wręczone) do sądu pracy i wskazanie w odwołaniu na kwestie dot. nieprawidłowości podjęcia uchwały o zgodzie na rozwiązanie stosunku pracy (np. podjęcie jej, choć podstawą rozwiązania stosunku pracy są wprost zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu). Sąd pracy oceni kompleksowo okoliczności rozwiązania stosunku pracy i jego prawidłowość. ©℗

Wtóruje jej Lilia Czepli-Niewiadomska, według której w przypadku wyrażenia zgody przez radę, mimo iż w danych okolicznościach powinna podjąć uchwałę odmowną, radny, który nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem, ma prawo wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego. Ten ocenia ją pod kątem legalności i jest uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 3 par. 1 w zw. z par. 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 par. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości, lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Magdalena Niziołek dodaje, że niezależnie od wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę rady radny ma także prawo złożyć odwołanie do sądu pracy na podstawie art. 44 k.p. lub skorzystać z przysługującego mu roszczenia z art. 56 par. 1 k.p. do sądu pracy o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowanie. Magdalena Niziołek zauważa ponadto, że w orzecznictwie wskazuje się, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu co do zasadności tej decyzji rozstrzygnięcie tego sporu będzie należało do właściwości sądu pracy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/19). Jak dodaje ekspertka, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przed sądem pracy radny, jak każdy inny pracownik, może wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Przykładowo WSA w Lublinie w wyroku z 21 listopada 2023 r. (sygn. akt III SA/Lu 466/23) wskazał, że: „To nie rolą rady jest rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy, gdyż oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego”. Prawniczka dodaje, że w orzecznictwie podaje się, że nie ma żadnych powodów, aby rada wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 299/23). ©℗