Gdy wójt i rada gminy wzajemnie się blokują, to aby przełamać pat, czasem trzeba sięgnąć po drastyczne rozwiązania

Nieporozumienia pomiędzy organami lokalnej władzy dotyczą w szczególności sposobu wykonywania różnych zadań, za które odpowiedzialny jest organ wykonawczy. Żeby je realizować, konieczne jest m.in. zapewnienie na ten cel odpowiednich środków w budżecie. Każdy wydatek wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu czy zarządu województwa musi wynikać z budżetu, który uchwala organ stanowiący w stosownej procedurze, w której uwzględnia się udział organu wykonawczego. Inaczej mówiąc: zarówno podjęcie uchwały budżetowej, jak i jej wykonanie stanowi wyraz współdziałania organów. Twórcy ustaw samorządowych założyli bowiem, że współistnienie organów władzy na szczeblu lokalnym musi się wiązać z ich współdziałaniem.

W sytuacji gdy organ wykonawczy i stanowiący reprezentują odmienne opcje polityczne, wypracowanie zasad współdziałania okazuje się szczególnie istotne. Zmniejszyć może ono ryzyko sporów i powstania sytuacji swoistego samorządowego pata. Przykładowo w celu uniknięcia sporów na etapie podejmowania uchwały można wypracować mechanizmy współdziałania w ramach prac komisji rady gminy, z udziałem organu wykonawczego.

Budżetowy impas

Obecnie, gdy wiele samorządów boryka się z problemami budżetowymi, często sfinansowanie ustalonego deficytu ma się odbyć w formie emisji obligacji, zaciągnięcia pożyczek i kredytów. Problem powstaje, gdy np. rada gminy zwleka z podjęciem takiej uchwały albo w ogóle nie chce jej podjąć. W praktyce w takiej sytuacji włodarz może niewiele: w zasadzie musi przede wszystkim liczyć na to, że rada będzie się kierowała dobrem społeczności lokalnej – przynajmniej jeśli chodzi o kwestie podstawowe, takie jak zapewnienie pieniędzy na bieżące funkcjonowanie szkół czy urzędu. Tyle że jego nadzieje okazują się płonne, np. w sytuacji gdy ambicje polityczne w radzie górują nad troską o znalezienie rozwiązania.

A zatem jakie możliwości działania ma wójt czy burmistrz w sytuacji, gdy już zawiodą wszelkie kalkulacje, że uda się usiąść do stołu z radą i wypracować mechanizmy współpracy? Czy może podjąć skuteczne działania, by nie narazić się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych, związany z zaciąganiem zobowiązań finansowych bez podstawy prawnej?

W zasadzie niewiele może, gdyż do wyłącznej kompetencji rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1572; dalej: u.s.g.), zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego (kredytów i pożyczek; art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g.).

Sytuacja, w której rada gminy nie podejmuje uchwały umożliwiającej wójtowi realizacji zadań (albo podejmuje akt o treści odmiennej niż oczekiwany), powoduje w praktyce to, że rada gminy decyduje o zablokowaniu organu wykonawczego w wykonywaniu zadań publicznych. Taki stan rzeczy może trwać krócej lub dłużej – albo organy dojdą w końcu do porozumienia, albo będą przez jakiś czas tkwić w impasie. Niestety, w tej sytuacji organy nadzoru nie dysponują skutecznymi i efektywnymi instrumentami władczymi, dzięki którym mogłyby uregulować zasady współpracy. Za to można wskazać rozwiązania prawne, które są bardziej radykalne, bo zakładają, że jeżeli organy JST nie dojdą do porozumienia, to dalej nie powinny już (wspólnie) istnieć.

Działania zastępcze

Przepisy zakładają, że zasadniczo nadzór nie powinien ingerować w działalność gminy (której samodzielność gwarantowana jest prawnie). Jeżeli już na to zezwalają – to ściśle określają podstawy tego działania i zakres sprawowanego nadzoru. Sankcją najdalej idącą w wachlarzu rozwiązań stosowanych przez wojewodę może być zastąpienie organu w określonym działaniu. Jednakże działania zastępstwa (zarządzenia zastępcze) muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Kompetencji wojewody w tym zakresie nie można domniemywać. W omawianej sytuacji nie ma jednak przepisu, który pozwalałby na zastosowanie omawianego mechanizmu.

Wojewoda może wydać zarządzenie zastępcze tylko w ściśle określonych przypadkach, m.in.:

► Na mocy art. 98a u.s.g. – w sytuacji gdy „właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu ze ściśle wskazanych przepisów prawa nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego bądź wójta, burmistrza, prezydenta miasta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną”. Wówczas w myśl art. 98a u.s.g. wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu ww. terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego ds. administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

► Zgodnie z art. 13k ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) w przypadku, „jeżeli plan ogólny uniemożliwia realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, metropolitalnym lub powiatowym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a rada gminy nie przystąpiła do zmiany planu ogólnego albo, uchwalając plan ogólny lub jego zmianę, nie wprowadziła ustaleń umożliwiających realizację tych inwestycji”. W takiej sytuacji wojewoda „po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do planu ogólnego, wzywa radę gminy do uchwalenia planu ogólnego lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze”.

Jednak żaden przepis nie pozwala wojewodzie na działanie zastępcze w sytuacji, gdy spór między radą a burmistrzem dotyczy aspektów finansowych działania gminy – nawet wtedy gdy dochodzi do decyzyjnego paraliżu.

Rozwiązanie rady gminy i odwołanie wójta

W pewnych sytuacjach może zadziałać premier, mianowicie:

► W myśl art. 96 ust. 1 u.s.g. „w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy”. W przypadku zastosowania tego rozwiązania prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej, musi jednocześnie wyznaczyć osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełnić będzie jej funkcję.

► W myśl art. 96 ust. 2 u.s.g. „jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta”. Jeśli do odwołania wójta dojdzie, wówczas premier, na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego włodarza pełni jego funkcję.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 2674/19) wyjaśnił, kiedy można zastosować taki mechanizm: „Brak możliwości ustalenia składu komisji może doprowadzić do paraliżu pracy rady, a co za tym idzie do braku skuteczności w realizacji zadań i kompetencji przypisanych ustawowo organowi stanowiącemu gminy. Taki stan destabilizacji prac rady, poprzez brak aktywności organów pomocniczych, jakimi są komisje, w konsekwencji może skutkować wszczęciem procedury nadzorczej na podstawie art. 96 lub art. 97 u.s.g.”.

Warunkiem zastosowania sankcji przewidzianej w art. 96 ust. 2 u.s.g. jest jednak niezaprzestanie przez wójta naruszeń Konstytucji RP lub ustaw mimo uprzedniego wezwania go do tego przez wojewodę. Innymi słowy, musi dojść ponownie do naruszeń Konstytucji RP lub ustaw przez wójta, aby premier mógł go odwołać ze stanowiska. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 17 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 491/07): „Skoro w przepisie tym użyto liczby mnogiej, to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa. Odwołać wójta można dopiero wówczas, gdy ten dopuszcza się powtarzającego naruszenia ustaw także po wezwaniu do ich zaprzestania. Wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która do czasu wyboru wójta będzie pełniła jego funkcję może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta”.

Zawieszenie organów i zarząd komisaryczny

Innym rozwiązaniem przewidzianym w przepisach jest zawieszenie organów gminy, co jednak musi mieć ścisły związek z nierealizowaniem zadań publicznych. W myśl art. 97 ust. 1 u.s.g. „w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję”. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy (art. 97 ust. 2 u.s.g.).

W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie zarządu komisarycznego nie musi stanowić, w sensie personalnym, votum nieufności dla wójta i organów gminy, bowiem „należy tę instytucję traktować jako szczególnie wyjątkową i to w sytuacji wyjątkowej. W takiej zaś sytuacji, ponieważ gmina zaspokaja podstawowe potrzeby lokalnej społeczności, owe potrzeby mają prymat nad konstytucyjną gwarancją jej samodzielności i wręcz obligują Prezesa Rady Ministrów do takiej interwencji” (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1329/212).

Podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze zawieszające organy gminy i wprowadzające zarząd komisaryczny, prezes Rady Ministrów działa w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają ustawowe przesłanki zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Wójt, mimo innego trybu wyboru, jest organem wykonawczym, ściśle powiązanym funkcjonalnie z radą gminy. Te bezpośrednie zależności sprawiają, że w wyniku niedziałania organu stanowiącego także działanie wójta ‒ jako organu wykonawczego ‒ nie odpowiada standardom prawnym i staje się nieskuteczne (wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1786/09).

Do takiej sytuacji doszło na początku 2016 r. w Ostrowicach. Powodem wprowadzenia zarządu komisarycznego była bardzo trudna sytuacja finansowa gminy. Jak wyliczyła Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie, stan zadłużenia gminy Ostrowice na koniec 2016 r. wynosił 360,8 proc. planowanych dochodów, a na koniec 2017 r. 437,3 proc. Izba nie widziała żadnych perspektyw finansowych na realizowanie przez gminę inwestycji, a co za tym idzie – na rozwój gospodarczy i społeczny.

Z kolei w marcu 2009 r. w gminie Parysów wprowadzono zarząd komisaryczny po tym, jak po rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady doszło do prawnego pata, bo nie można było zwołać sesji, by uchwalić budżet.

WSA w Warszawie w wyroku z 20 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 693/07) wskazał, że „środek nadzoru określony w art. 97 u.s.g. ma charakter mieszany: prewencyjno-personalny (…). Oznacza to, że organ administracji, oceniając, czy na terenie danej gminy występują przesłanki określone w ww. przepisie, musi brać pod uwagę zagrożenia, jakie stoją przed funkcjonowaniem danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc czy zebrane na dany czas dowody wskazują, że może ona nie zrealizować w niedalekiej przeszłości swoich zadań oraz czy personalnie dany zespół osób kierujących daną jednostką samorządu terytorialnego, jest w stanie podołać temu, aby widoczne zagrożenia usunąć”. Jak dodał sąd, „Kryterium braku nadziei na szybką poprawę skuteczności działania obejmuje: kwestię zdolności personalnej organów danej jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia działań zmierzających do szybkiej poprawy skuteczności działania oraz ocenę przygotowanych w tym zakresie kroków przez organy gminy”.

Referendum w sprawie odwołania wójta i organu stanowiącego JST

Sposobem na rozwiązanie problemu nieefektywnego działania wójta jest także przeprowadzenie referendum. Zgodnie z art. 28b ust. 1 u.s.g. rada gminy, po upływie dziewięciu miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji, może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium lub nieudzielenie wójtowi wotum zaufania jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady.

W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 u.s.g.).

Nadto uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie dziewięciu miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28a ust. 1 u.s.g.).

Nie tylko wójt może być odwołany w drodze referendum. Mieszkańcy jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1317).

Ponadto zgodnie z art. 5 ustawy o referendum lokalnym do odwołania rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołania jednego z tych organów może dojść na wniosek mieszkańców.

Rozwiązania przewidziane w ustawie o finansach publicznych

Szczególnego rodzaju działania prawne w odniesieniu do problemów związanych z zagadnieniami finansowymi w JST przewidziane zostały w ustawie z 15 września 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1530; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1736; dalej: u.f.p.). Jednym z rozwiązań jest program naprawczy, o którym mowa w art. 240a u.f.p. W razie braku możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242–244 u.f.p., oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych przez JST, kolegium regionalnej izby obrachunkowej wzywa JST do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz przedłożenia tego programu celem zaopiniowania do regionalnej izby obrachunkowej, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ stanowiący JST uchwala program postępowania naprawczego na okres nieprzekraczający trzech kolejnych lat budżetowych.

W praktyce takie sytuacje się zdarzają – według raportu Najwyższej Izby Kontroli z 2018 r. tylko w latach 2012‒2017 takie programy realizowało ok. 60 samorządów.

Co istotne, w okresie realizacji programu postępowania naprawczego, który uzyskał pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej, organ stanowiący JST może uchwalić wieloletnią prognozę finansową oraz budżet jednostki, które nie zachowują wskaźników określonych w art. 242–244 u.f.p.

Przy czym niezachowanie tych relacji może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz spłat pożyczki otrzymanej z budżetu państwa.

Przyjęcie programu naprawczego oznacza jednak pewne konsekwencje dla JST, bo w okresie realizacji postępowania naprawczego:

• nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych;
• nie może udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego;
• nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;
• nie może ponosić wydatków na promocję jednostki;
• nie może ponosić wydatków z funduszu sołeckiego, chyba że poniesienie wydatków jest konieczne do zakończenia realizacji zadania rozpoczętego przed dniem przyjęcia programu postępowania naprawczego;
• ogranicza realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowanych ze środków własnych.

Radni muszą się też liczyć z konsekwencjami finansowymi dla własnych kieszeni. Począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym został przyjęty program postępowania naprawczego, do dnia zakończenia postępowania naprawczego, wysokość ustalonych przez organ stanowiący JST diet radnych i wydatków na wynagrodzenie zarządu JST nie może przekroczyć odpowiednich kwot wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego.

Z kolei w przypadku nieopracowania przez JST programu postępowania naprawczego lub braku pozytywnej opinii RIO do tego programu budżet jednostki ustala RIO. W tej sytuacji można w JST zawiesić jej organy i ustanowić zarząd komisaryczny, w trybie i na zasadach określonych w ustawach ustrojowych, z wyłączeniem wezwania organów jednostki do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji. W tym przypadku program postępowania naprawczego jest niezwłocznie opracowywany i przedstawiany do zaopiniowania regionalnej izbie obrachunkowej przez komisarza rządowego.

Zastępcze uchwalenie budżetu

Jeszcze innym rozwiązaniem jest zastępcze ustalenie budżetu przez RIO na mocy art. 240b u.f.p., a więc jeśli nie ma „możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu JST, zgodnie z zasadami określonymi w art. 242‒244 u.f.p”. Przykładem takich działań są: uchwała RIO w Lublinie z 20 lutego 2018 r. (nr 19/2018), w której izba ustaliła budżet gminy Podedwórze na 2018 r. w zakresie zadań własnych i zleconych, uchwała RIO w Katowicach z 22 lutego 2018 r. (nr 185/VII/2018), która ustaliła budżet gminy Mszana na ten sam rok. „Ustalony przez kolegium RIO budżet gminy nie jest aktem podstawowym – jakim jest budżet uchwalony przez organ stanowiący JST, lecz jest aktem zastępczym, nieobejmującym całej gospodarki budżetowej JST” – wskazała katowicka RIO w uchwale z 22 lutego 2018 r. (nr 185/VII/2018). ©℗

Wprowadzając bezpośredni wybór wójta, nie ułożono na nowo jego relacji z radą

Polski ustrój samorządowy był konstruowany przy założeniu, że organ wykonawczy jest wyłaniany przez organ stanowiący. Wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w 2002 r. – jako doraźna reakcja na niestabilność władzy w niektórych gminach – nastąpiło bez uchwalenia niezbędnych zmian prawnych układających na nowo wzajemne relacje między radą gminy a wójtem. Miało to poważne konsekwencje – zarówno dla istoty samorządu, jak i jego codziennego działania.

Zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego istota samorządności leży w istnieniu rad lub zgromadzeń, które odpowiadają za zarządzanie zasadniczą częścią spraw publicznych w interesie mieszkańców. Bezpośredni wybór wójta przeniósł akcent na organy wykonawcze – kosztem marginalizacji rad. Na wszystkie płynące stąd niebezpieczeństwa zwracają uwagę liczne organizacje – włącznie z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej.

Problemy kompetencyjne najlepiej widać na polu związanym z gospodarką budżetową. Z jednej strony wójt jest jedynie organem wykonawczym i jego obowiązkiem jest wykonać budżet, który zostaje uchwalony przez radę gminy. Z drugiej strony tylko on ma prawo inicjatywy w zakresie proponowania budżetu i jego zmian. Póki obie strony reprezentują to samo spojrzenie na interes lokalny – nie ma problemu. Podobnie jest, gdy, różniąc się, są w stanie poszukiwać kompromisu. Gdy natomiast obie strony stoją bezwzględnie na swoim odmiennym stanowisku – przepis na problem jest gotowy. Zaznaczyć przy tym należy, że w znacznej części przypadków wina leży po stronie wójta, który uważając, że ma silny mandat wyborczy, uznaje swoją rację za jedynie słuszną.

Czy zdarzające się sporadycznie spektakularne problemy – takie jak np. w Sanoku – powinny być pretekstem do szybkich zmian? Uważam, że nie. Politycznie nieprawdopodobne jest wycofanie się w najbliższym czasie z bezpośrednich wyborów wójta, co oznacza, że jedynym kierunkiem zmian byłoby dalsze wzmocnienie pozycji organu wykonawczego kosztem organu stanowiącego. To zresztą powoli następuje – dobrą ilustracją są tu najnowsze propozycje zmian w ustawie o finansach publicznych. Taki jednak kierunek tym bardziej oddali nas od modelu wynikającego z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Kłopoty w pojedynczych gminach należy uznać za koszt samorządności. Samorządność to samodzielne decydowanie wspólnoty o swoich sprawach. Jeśli dokonuje problematycznego wyboru władz, to wspólnota ponosi tego konsekwencje. To po prostu kwestia odpowiedzialności. ©℗

Rozwiązaniem może być wzmocnienie organu stanowiącego

Relacje ustrojowe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego są złożone i wynikają przede wszystkim ze skomplikowanych i rozproszonych regulacji prawnych, które zmieniano wielokrotnie na przestrzeni niemal 35 lat funkcjonowania zreaktywowanego samorządu terytorialnego w Polsce. Relacje te są szczególnie skomplikowane na poziomie samorządu gminnego, co w dużej mierze jest konsekwencją zmiany modelu organu wykonawczego w 2002 r. – wprowadzono wówczas organ monokratyczny wybierany w wyborach powszechnych i niepowiązany w wystarczającym stopniu ze zmianami dotyczącymi funkcjonowania organu stanowiącego. Obecna regulacja może prowadzić w skrajnych przypadkach do istotnych konfliktów lokalnych wpływających na efektywność realizowanych zadań publicznych. Daleki jednak jestem od postulowania rewolucyjnych zmian w tym zakresie. W mojej ocenie należy zacząć od rozsądnego wzmocnienia pozycji organu stanowiącego i jego członków. Szczególnie istotny powinien być głos doświadczonych radnych, w tym przewodniczących rad. Stanowiska organów stanowiących brakuje w debacie publicznej – najczęściej wypowiadają się w niej osoby piastujące urząd wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Niestety, powyższego wzmocnienia nie zapewniły błędnie skonstruowane rozwiązania wprowadzone ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130). Bazując w wielu miejscach na słusznych diagnozach, zaproponowano skrajnie dysfunkcyjne rozwiązania.

Bez względu na obowiązujące w tym zakresie przepisy samorządowcy – zarówno wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), jak i radni – za punkt wyjścia dla budowania wzajemnych relacji pomiędzy organami samorządu powinni przyjąć fragment preambuły Konstytucji RP, w którym wskazano, iż „ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz (sic!), dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Owo współdziałanie władz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dotyczącym, co oczywiste, relacji pomiędzy innymi organami państwa) traktowane jest jak zobowiązanie do wzajemnego poszanowania zakresu zadań i kompetencji, poszanowania godności urzędów i ich piastunów, wzajemnej lojalności, działania w dobrej wierze, informowania się o inicjatywach, gotowości do współdziałania i uzgodnień oraz ich dotrzymywania i rzetelnego wykonywania. Wytyczne te powinny być odpowiednio stosowane w relacjach pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zwłaszcza samorządu gminnego. Zarówno organy wykonawcze, jak i stanowiące mają przecież jeden wspólny cel wynikający z roty ślubowania – działając w wierności prawu, dbać o dobro (pomyślność) gminy i jej mieszkańców. ©℗