Kiedy i w jaki sposób rada gminy może obronić radnego przed zwolnieniem z pracy?

UPRAWNIENIA RADY

PYTANIE Kiedy rada nie może wyrazić zgody na zwolnienie?

ODPOWIEDŹ Kwestia ta od lat jest sporna w orzecznictwie. W przeszłości prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady (czyli może ona, ale nie musi wyrazić zgody). Wyłącznie w sytuacji, gdy rada ustali, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 625/15; wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 193/13, i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1417/12).

Z czasem ten kierunek w orzecznictwie się zmienił i można obecnie uznać za dominujący inny pogląd. Zgodnie z nim szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje – rada nie może odmówić zgody na zwolnienie rajcy z pracy. W każdym zatem przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. wyroki WSA w Lublinie z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 142/23, i z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 406/19; wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 97/15, i z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1417/12; wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13).

Przykład 1

USTALENIE STANU FAKTYCZNEGO

PYTANIE W jaki sposób rada ustala faktyczne powody zwolnienia z pracy? Czy powinna prowadzić postępowanie wyjaśniające?

ODPOWIEDŹ Rada wyraża swoje stanowisko w sprawie zwolnienia radnego na podstawie wniosku pracodawcy. Ten powinien w nim wskazać przesłanki, które stanowiły podstawę złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Jak podał WSA w Łodzi w wyroku z 1 sierpnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 459/24), oczywiste jest jednak, że pracodawca, zamierzając zwolnić radnego z pracy, nie powoła z reguły w uzasadnieniu wprost okoliczności związanych z wykonywaniem przez niego mandatu. Co w tej sytuacji ma zatem zrobić rada? ‒ Aby rada gminy mogła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, musi zaistnieć ściśle określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. przesłanka, tj. podstawą rozwiązania tego stosunku muszą być wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – uważa dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny z UMK w Toruniu. I dodaje, że pracodawca prezentuje zawsze swoją argumentację we wniosku do rady – aby ta mogła dokonać pełnej oceny, a swoje stanowisko powinien także zaprezentować radny (w piśmie lub podczas sesji). Z tego względu rada powinna przeprowadzić ograniczone postępowanie wyjaśniające. Zdaniem prawniczki rada może od radnego przyjąć wyjaśnienia (zaprezentowanie stanowiska w sprawie), może być też przeprowadzona dyskusja nad wnioskiem (co zresztą się dzieje w wielu przypadkach). – Po przeprowadzeniu tego typu krótkiego postępowania wyjaśniającego łatwiej będzie również sporządzić uzasadnienie do uchwały, które ma wyjaśnić przyczyny leżące u podstaw wyrażenia zgody lub odmowy rady gminy – twierdzi dr Rokicka-Murszewska.

Podobnie uważa radca prawny Magdalena Januszewska. Jej zdaniem celem art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest udzielenie radnemu bezwarunkowej ochrony zatrudnienia i pozbawienie pracodawcy możliwości rozwiązania z nim stosunku pracy. Chodzi o zblokowanie tej możliwości, w sytuacji gdy za rozwiązaniem stoją zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. – Dlatego bliskie jest mi stanowisko, że rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę, czyli uchwała powinna zawierać uzasadnienie (tak też twierdzi NSA w wyroku z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1454/17) – uważa Magdalena Januszewska. I dodaje, że aby wypowiedzieć się, rada musi wiedzieć, czy przyczyny rozwiązania stosunku pracy wiążą się z wykonywaniem mandatu. Musi zatem zbadać motywy i argumenty pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy. Kluczowa jest zatem analiza jego wniosku. Jednak ograniczenie się tylko do niej może okazać się niewystraczające. Rada nie może zignorować np. wyjaśnień radnego. Ponadto członkowie rady mogą sami mieć wiedzę na temat przyczyn zwolnienia. Rada powinna więc wziąć pod uwagę wszystkie te elementy, kierując się logiką i doświadczeniem życiowym (tak NSA w wyroku z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2620/20). O potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekonany jest również Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Twierdzi on, że postępowanie wyjaśniające rada gminy powinna przeprowadzić, aby móc podjąć decyzję właściwą w kontekście postanowień art. 25 ust. 2 u.s.g. Zdaniem Mateusza Karciarza nie sposób jednak nie zauważyć, że rada ma ograniczone możliwości w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście przeprowadzania postępowania dowodowego dotyczącego powodów zamierzonego zwolnienia radnego.

– W mojej ocenie jednak radni rzeczywiście powinni opierać się na posiadanych informacjach i materiałach oraz tych, które są w stanie uzyskać, np. na podstawie wysłuchania czy to radnego objętego wnioskiem pracodawcy, czy też samego pracodawcy, i na tej podstawie ocenić, czy mamy do czynienia z przyczyną związaną z wykonywaniem przez radnego mandatu – wyjaśnia Mateusz Karciarz. I dodaje, że jeśli z dokonanych ustaleń wynika, iż nie ma wyraźnych i jednoznacznych podstaw do twierdzenia, że jest to taka przyczyna, to radni powinni wyrazić zgodę na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

Z kolei Łukasz Mackiewicz, radca prawny z Kancelarii Mackiewicz Radcy Prawni, uważa, że obowiązkiem pracodawcy składającego wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy jest uzasadnienie go. To umożliwi radzie gminy zbadanie, czy podstawa rozwiązania stosunku pracy nie stanowi jednocześnie przeszkody przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. Prawnik tłumaczy, że rada gminy, mimo braku podstaw do wkraczania w kompetencje sądu pracy, ma obowiązek oceny, czy dane okoliczności (wskazane przez pracodawcę jako uzasadnienie wypowiedzenia stosunku pracy) mieszczą się w katalogu zdarzeń mających związek z wykonywaniem mandatu radnego, ponieważ brak takiego badania prowadziłby do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Prawnik uważa, że jeśli wnioskodawca nie poda przyczyny, która ma prowadzić do rozwiązania stosunku pracy, powinno to skutkować w pierwszej kolejności wezwaniem do jej podania (w ramach postępowania wyjaśniającego przed poddaniem uchwały pod głosowanie), a gdy pracodawca tego nie zrobi, rada gminy powinna odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W tym przypadku w uzasadnieniu powinna się powołać na to, że pracodawca nie wskazał przyczyny rozwiązania stosunku pracy i rada nie może wykonać swojego ustawowego obowiązku kontroli. – Z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika, ze zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu są jedyną przesłanką do odmowy rozwiązania stosunku pracy, lecz że są przesłanką obligatoryjną – mówi Łukasz Mackiewicz.

Przykład 2

OBOWIĄZEK PRACODAWCY

PYTANIE W którym momencie pracodawca musi wystąpić o zgodę rady na rozwiązanie stosunku pracy? Czy musi to zrobić jeszcze przed wręczeniem wypowiedzenia?

ODPOWIEDŹ Z art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Oznacza to, że zgoda taka powinna być wyrażona przed zwolnieniem radnego z pracy. Wątpliwość rodzi jednak to, na jakim etapie procedury rozwiązania stosunku pracy powinno się to stać: czy przed złożeniem radnemu oświadczenia o wypowiedzeniu umowy, czy już w trakcie biegnącego okresu wypowiedzenia, a przed jego upływem. Stanowiska ekspertów nie są jednolite.

Według pierwszego poglądu zgoda rady jest czynnością cywilnoprawną, tj. zgodą osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej, o której mowa w art. 63 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.); na taką interpretację pozwala zaś art. 300 kodeksu pracy (dalej: k.p.), w myśl którego „w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy”. Uważa się zatem, że – stosownie do art. 63 ust. 1 k.c. – może ona zostać wyrażona zarówno ex ante (przed złożeniem oświadczenia woli przez pracodawcę), jak i ex post (po złożeniu tego oświadczenia). W tym drugim przypadku ma moc wsteczną od daty tego oświadczenia. Nie może jednak być złożona ze skutkiem wstecznym, już po rozwiązaniu stosunku pracy, i sanować wadliwość jego rozwiązania (Andrzej Szewc, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, LEX 2012).

Zgodnie z drugim poglądem (polemicznym w stosunku do pierwszego, ale który wydaje się bardziej trafny) w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie występuje sytuacja określona w art. 63 k.c., a zatem np. taka, w której osoba niepełnoletnia dokonuje czynności prawnej, która pozostaje bezskuteczna do czasu wyrażenia na nią zgody przez jedno z rodziców. Podkreśla się, że w prawie pracy nie są znane oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy dotknięte sankcją bezskuteczności zawieszonej. Nawet wadliwe czy bezzasadne oświadczenie pracodawcy, np. o wypowiedzeniu czy rozwiązaniu stosunku pracy bez wypowiedzenia, wywołuje skutek prawny w postaci jego ustania, jeżeli pracownik temu nie zapobiegnie, składając we właściwym trybie i terminie środek odwoławczy. Według tego poglądu zgoda rady nie może być traktowana, jak w przypadku zgody przedstawiciela osoby ograniczonej w zdolności do czynności prawnej, lecz raczej jak zgoda zakładowej organizacji związkowej na rozwiązanie stosunku pracy z jej reprezentantem (art. 32 ustawy o związkach zawodowych). Oznacza to, że zgoda rady powinna być uprzednia w stosunku do oświadczenia woli pracodawcy o rozwiązaniu stosunku pracy. Wskazuje się także na inny argument. A mianowicie taki, że pracownik powinien otrzymać oświadczenie pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i mieć możliwość rozważenia, czy chce w ciągu 7 dni złożyć odwołanie do sądu pracy. Pracownik w tym momencie powinien mieć świadomość, czy i jakie jest stanowisko rady – choćby dlatego, by wiedzieć, jakie zarzuty podnieść w odwołaniu (S. Płażek [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym”, pod red. P. Chmielnickiego, Lex 2022/el, oraz A. Rzetecka-Gil [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz” pod red. S. Gajewskiego, Legalis 2018).

FORMA ZGODY

PYTANIE W jakiej formie rada powinna wyrazić swoją wolę? Czy brak zgody na rozwiązanie stosunku pracy wymaga uchwały?

ODPOWIEDŹ Rada gminy powinna wyrazić swoją wolę w formie uchwały. I to niezależnie od tego, czy zgodzi się na rozwiązanie stosunku pracy radnemu, czy rozpatrzy wniosek pracodawcy odmownie. Nie może po prostu milczeć, gdyż u.s.g. nie przewiduje milczącej zgody. Nie może też odmówić podjęcia uchwały odmownej. – W mojej ocenie rada gminy nie ma podstaw, aby odmówić podjęcia uchwały – mówi dr Karolina Rokicka-Murszewska. Zdaniem prawniczki, jeśli rada chce skutecznie odmówić wydania zgody, to powinna podjąć uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Istotne jest bowiem, aby poddać pod głosowanie prawidłową treść uchwały. Nie można postawić znaku równorzędności między odmową podjęcia uchwały a uchwałą o odmowie wyrażenia zgody. – Gdyby ustawodawca chciał, aby były to rozwiązania równoznaczne, posłużyłby się wprost takimi rozwiązaniami, jakie są zaproponowane w art. 28aa ust. 9 u.s.g., zgodnie z którym niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podkreśla dr Rokicka-Murszewska

TERMIN ODPOWIEDZI

PYTANIE Ile czasu ma rada na ustosunkowanie się do wniosku pracodawcy o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym?

ODPOWIEDŹ Ani art. 25 ust. 2, ani też pozostałe przepisy u.s.g. nie określają wprost terminu, w jakim rada ma ustosunkować się do wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. To luka prawna, która jest poważnym niedopatrzeniem ustawodawcy. Rozstrzygnięcie tego dylematu jest istotne. Stanowiska jednak są rozbieżne.

► Stanowisko 1. W procedurze wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego można zastosować 30-dniowy termin, który wynika z art. 89 ust. 1 i 1a u.s.g. Przepisy te stanowią bowiem, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, to zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Termin ten wynosi jednak 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie jest wymagane od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Za dopuszczalnością zastosowania tego terminu w procedurze wypowiadania się organu stanowiącego co do możliwości rozwiązania stosunku pracy radnego opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 2 lipca 2009 r. (sygn. akt I PK 25/09). Zdaniem NSA rada gminy musi zająć stanowisko w terminie 30 dni od otrzymania pisma pracodawcy występującego o zgodę, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. Brak stanowiska rady gminy w ustawowym terminie oznacza wyrażenie zgody (art. 89 u.s.g.). Tożsamy pogląd został zaprezentowany przez SN w wyroku z 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II PK 135/05).

► Stanowisko 2. SN w wyroku z 4 listopada 2010 r. (sygn. akt II PK 111/10) wskazał, że oparcie interpretacji art. 25 ust. 2 u.s.g. na treści art. 89 u.s.g. nie jest trafne, m.in. z tego powodu, że przepis ten jest usytuowany w rozdziale 10 tej ustawy regulującym nadzór nad działalnością gminną, co oznacza, że art. 89 co do zasady nie należy do zakresu ani materii prawa pracy. W przepisie tym, dotyczącym „rozstrzygnięcia organu gminy” w sprawach należących do jej ustawowej właściwości (zadań własnych), którego ważność zależy od zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ustawodawca ustanowił fikcję prawną milczącej akceptacji rozstrzygnięcia „w brzmieniu przedłożonym przez gminę” z upływem terminu zakreślonego dla innego organu, od którego zależy zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu gminy. Gmina nie ma statusu pracodawcy, który zwraca się o stanowisko do swojego organu (gminy) w sprawie dotyczącej rozwiązania stosunku pracy radnego, tak jak ma to miejsce w przypadku „rozstrzygnięcia organu gminy” w sprawach należących do jej ustawowej właściwości, które wymaga zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ (art. 7 w związku z art. 89 u.s.g.). W piśmiennictwie argumenty SN wyłączające możliwość powoływania się na art. 89 u.s.g. z uwagi na umiejscowienie tych norm prawnych w rozdziale dotyczącym sprawowania nadzoru nad działalnością gminy uznawane są za słuszne. Wskazuje się, że wyrażenie zgody przez organ stanowiący na podjęcie określonego działania nie mieści się w zakresie pojęć „zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania”, o których mowa w art. 89 ust. 1 i 1a u.s.g.

Przedstawione stanowisko SN nie odpowiada jednak na pytanie o to, przez jaki okres od dnia doręczenia organowi stanowiącemu wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego pracodawca ma obowiązek oczekiwać na stanowisko rady gminy. Kwestia ta jest z kolei szczególnie ważna, gdy pracodawca ma zamiar rozwiązać stosunek pracy z pracownikiem będącym radnym na podstawie art. 52 par. 1 k.p., tj. w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia. Z przepisów k.p. wynika bowiem, że rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika jest obwarowane koniecznością zachowania przez pracodawcę terminu, o którym mowa w art. 52 par. 2 k.p. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika nie może nastąpić po upływie jednego miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy. Do czasu uregulowania analizowanej kwestii wydaje się jednak, że wobec braku możliwości zastosowania innego rozwiązania konieczne jest opowiedzenie się za możliwością powoływania się na terminy wynikające z art. 89 ust. 1 i 1a u.s.g. jako te, w których organy stanowiące mają odnieść się do omawianego wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego (S. Płażek [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym”, pod red. P. Chmielnickiego, Lex 2022).

opinia eksperta

Upływ terminu oznacza zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym

W wielu przypadkach rady gmin przekraczają 30-dniowy termin na podjęcie stosownej uchwały w sprawie z wniosku pracodawcy. Moim zdaniem brak stanowiska rady w terminie 30 dni z mocy prawa jest równoznaczny z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2014/22). Nie jest to jednak pogląd przyjmowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeśli radny odwoła się do sądu pracy, to może się okazać, że sąd ten nie podziela stanowiska o równoznaczności przekroczenia terminu z wyrażeniem zgody, i uzna, że w takiej sytuacji doszło do rozwiązania umowy bez wymaganej prawem zgody rady gminy. Należy więc postulować doprecyzowanie tej kwestii, bo pracodawca nie może czekać w nieskończoność, aż rada podejmie stosowną uchwałę (bo wprowadzenie projektu uchwały o wyrażeniu zgody do porządku obrad i jej niepodjęcie podczas sesji powoduje, że pracodawca nadal pozostaje w zawieszeniu i nie ma pewności co do dalszych ruchów związanych ze stosunkiem pracy pracownika radnego). ©℗

UZASADNIENIE

PYTANIE Czy do uchwały rada musi dołączyć uzasadnienie?

ODPOWIEDŹ Żaden przepis u.s.g. nie wskazuje, czy uchwała w sprawie wyrażenia woli rady musi mieć uzasadnienie. Jednak w orzecznictwie przeważa pogląd, że – niezależnie od treści uchwały – musi ona takie uzasadnienie mieć. NSA w wyroku z 18 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 3827/21) podał np., że uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia sądowi ocenę, czy np. wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 u.s.g., która skutkuje obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podobnie WSA w Łodzi w wyroku z 1 sierpnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 459/24) wskazał, że taka uchwała nie może mieć charakteru blankietowego i musi być uzasadniona za pomocą obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Uzasadnienie uchwały ma ogromne znaczenie na etapie oceny legalności uchwały przez organ nadzoru, który weryfikuje zasadność określonego stanowiska, a także w sądzie administracyjnym, oraz istotne jest dla stron stosunku pracy w ewentualnym sporze sądowym. Decyzje rad gmin dotyczące wyrażania lub odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie mogą być podejmowane bez odwołania do zaistniałych faktów oraz analizy sytuacji faktycznej i prawnej. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia później sądowi ocenę prawidłowości stanowiska rady gminy, a tym samym – ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, że sąd administracyjny, sprawdzając legalność zaskarżonej uchwały, nie ma obowiązku dokonywania własnych ustaleń. To z treści samej uchwały musi wynikać, co zadecydowało o wyrażeniu lub odmowie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub zmianie warunków pracy i płacy. WSA w Białymstoku w wyroku z 17 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 244/22) podkreślił, że „motywy pracodawcy planującego rozwiązać stosunek pracy lub zmienić warunki płacy lub pracy z radnym muszą być zbadane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy organ stanowiący gminy będzie zobowiązany odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu) czy odmówić z innego powodu, albo wyrazić zgodę, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku”.

Kwestia ta bardzo często jest podnoszona w orzeczeniach. WSA w Olsztynie w wyroku z 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 6/12) orzekł, że chociaż art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy tej uchwały powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Zdaniem olsztyńskiego WSA obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 31 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3615/21).

Są jednak odmienne stanowiska co do tego, czy uzasadnienie jest konieczne. SN w postanowieniu z 7 października 2020 r. (sygn. akt II PK 145/19) stwierdził np., że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Zdaniem SN przepis ten nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu.

PYTANIE Jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie?

ODPOWIEDŹ WSA w Białymstoku w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Bk 71/23) wyjaśnił, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za istotne dla rozstrzygnięcia.

PYTANIE Kto powinien podpisać uchwałę?

ODPOWIEDŹ W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady miasta wyrażony w formie pisemnej, to nie tylko uchwała, lecz także jej uzasadnienie wymaga podpisania przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1667/06, i wyrok WSA w Poznaniu z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 117/10). Rada gminy jest bowiem organem kolegialnym, wyrażającym swoją wolę w formie uchwały, przy czym podmioty uprawnione do podpisywania uchwały w imieniu rady gminy (miasta) określa regulamin rady (wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/19). ©℗