Czy starosta może weryfikować oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?

Zgodnie z art. 33 ust. 2 prawa budowlanego (dalej: p.b.) inwestor musi dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę m.in.:

• projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
• decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie art. 3 pkt 11 p.b. pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć „tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych”. Zarówno z konstrukcji przepisów p.b., jak i treści tej definicji można wywieść, że inwestor, jako uczestnik procesu budowlanego (art. 17 p.b.), nie zawsze musi być tożsamy z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Potwierdził to w wyroku z 22 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1997/11) Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że inwestorem może być także najemca, o ile w umowie najmu wynajmujący, który sam ma stosowny tytuł prawny do nieruchomości, zawarł upoważnienie dla drugiej strony umowy do wykonywania robót budowlanych.

W praktyce rodzą się jednak pytania co do możliwości weryfikacji omawianego oświadczenia przez organ administracji budowlanej.

Odrębność postępowania w sprawach budowlanych

Wątpliwości wynikają m.in. z tego, że postępowania administracyjne w sprawach budowlanych toczą się na podstawie regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz przepisów odrębnych stanowiących normy procesowe o charakterze lex specialisdo regulacji kodeksowych, zawarte w p.b. W doktrynie prawa takie postępowania administracyjne nazywa się postępowaniami jurysdykcyjnymi odrębnymi (M. Rydzewska, „Specyfika postępowań dowodowych w administracyjnych postępowaniach w sprawach budowlanych regulowanych w ustawie Prawo budowlane” [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin 2021). Jako przykłady różnic można wskazać art. 35 k.p.a. i art. 35 ust. 6 p.b. (termin załatwiania sprawy); art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 3 oraz 59 ust. 7 p.b. (pojęcie strony postępowania). Jednocześnie należy podkreślić, że postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, na co wprost wskazuje art. 3 pkt 12 p.b., zgodnie z którym przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Należy jednak zaznaczyć, że organy administracji budowlanej w toku prowadzonego postępowania budowlanego, jako organy administracji publicznej, są na gruncie procesowym związane przepisami k.p.a. Tym samym obowiązują je m.in. zasady:

• prawdy obiektywnej (zawarta w art. 7 k.p.a.) – w myśl której „w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”;
• współdziałania organów (zawarta w art. 7b k.p.a.) – w myśl której „w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy”;
• gromadzenia dowodów w sprawie ‒ w myśl art. 75 par. 1 k.p.a. „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny”; z kolei zgodnie z art. 77 k.p.a.:

„1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

2. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.

3. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania.

4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie”.

Co istotne, żaden przepis p.b. we wskazanym zakresie nie wyłącza stosowania przywołanych przepisów k.p.a.

Aby odpowiedzieć na pytanie postawione na wstępie, trzeba zatem ustalić, czy organ administracji budowlanej w toku postępowania budowlanego, jako organ administracji publicznej, ma obowiązek prowadzić postępowanie administracyjne i zbadać złożone oświadczenie także na podstawie przepisów k.p.a. z uwzględnieniem okoliczności, że p.b. wprost, w wyraźnie przewidzianych przepisach zawiera przepisy lex specialis w stosunku do k.p.a.

Dwa poglądy

Zarówno w praktyce organów administracji budowlanej, jak i judykaturze ścierają się dwa odmienne poglądy co do możliwości weryfikowania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pierwszy uznaje oświadczenie za dowód w toku postępowania i dopuszcza możliwość jego weryfikacji poprzez inne środki dowodowe. Drugi pogląd odmawia organom możliwości badania prawdziwości złożonego oświadczenia, a w konsekwencji nie przyznaje mu statusu dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a. (J.J. Zięty, „Charakter prawny oświadczenia inwestora o dysponowanie nieruchomością na cele budowlane ‒ zagadnienia cywilnoprawne i administracyjne” [w:] „Civitas et Lex” 2020/4(28). Ponadto brak możliwości weryfikacji oświadczenia ma wynikać z tego, „że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do badania tego, co zostało stwierdzone w oświadczeniu” (J. Kobyliński, „Uprawnienie organu do badania treści oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” [w:] „Nieruchomości”, 2021/8, Legalis).

Domniemanie prawdziwości

Przykładem stanowiska judykatury opowiadającego się za pierwszym poglądem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 577/06). NSA stwierdził, że „różnica między środkiem wskazanym w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. a oświadczeniem z art. 75 par. 2 k.p.a. sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu wyłącznie oświadczeniem”. Sąd dodał, że „z art. 75 k.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 k.p.a., niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu. Oświadczenie przewidziane w art. 75 par. 2 k.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w k.p.a. Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (…)”.

W innym wyroku, z 22 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1997/11), NSA podkreślił, że organ, do którego wpływa zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z załączonym oświadczeniem, nie jest związany jego treścią, ponieważ oświadczenie to nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 par. 2 k.p.a. i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do zakresu prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Ma to być oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na konkretne cele budowlane, których zakres jest określony w zgłoszeniu.

Ponadto w wyroku z 28 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 108/15) NSA zauważył, że złożenie przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., z formalnego punktu widzenia czyni zadość wymaganiom przepisów p.b. Jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, to organ nie ma prawa wydać decyzji o pozwoleniu na budowę bez wyjaśnienia tej kwestii.

Odmienne stanowiska

Drugi pogląd możemy znaleźć m.in. w wyroku NSA z 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 507/11). Sąd przyjął, że jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę, jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Zdaniem sądu ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Podobnie NSA w wyroku z 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1831/16) zauważył, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dysponuje oświadczeniem strony odpowiadającym wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 p.b.

Organ, dysponując takim oświadczeniem, co do zasady nie bada jego prawdziwości, nie ma bowiem odpowiednich kompetencji. Jeżeli nabierze w tym zakresie wątpliwości, to powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dodatkowego postępowania, które zweryfikuje, czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić, czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 481/18) wyjaśnił, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, iż rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Domniemanie to może być obalone danymi wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Nie oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kontroli złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może to jednak nastąpić jedynie w przypadku uzasadnionych wątpliwości, czy inwestor dysponuje jednym z uprawnień wymienionych w art. 3 pkt 11 p.b., na które powołał się w złożonym oświadczeniu.

Co powinien zrobić organ

Mając na uwadze, że organy administracji budowlanej, jako organy administracji publicznej, są kompetentne do załatwiania sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, należy podzielić stanowisko judykatury dopuszczające możliwość weryfikacji oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (złożonego w związku ze złożonym wnioskiem o zgodę na wykonanie prac budowlanych) w kontekście innych dowodów pozostających w dyspozycji tego organu. Oświadczenie, o którym mowa, może być bowiem niezgodne z faktycznym stanem prawnym, np. zdarza się, że inwestor nie ma zgody właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości albo brak jest zgody współwłaścicieli nieruchomości.

WSA w Poznaniu w wyroku z 21 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 932/17) wyjaśnił, że organ architektoniczno-budowlany nie może ograniczyć badania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko do wymogu formalnego, tj. faktu złożenia oświadczenia, zwłaszcza wtedy, kiedy ze zgromadzonego już materiału sprawy wynika niezgodność jego treści z rzeczywistym stanem prawnym. Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., stwarza domniemanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może być podważone dowodami przeciwnymi, że jego treść nie odpowiada rzeczywistości. Jak wskazuje przywołany wyżej J.J. Zięty, „pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane również w przypadku, gdy treść tytułu prawnego (np. treść umowy) ogranicza inwestorowi prawa do dysponowania gruntem wyłącznie do uzyskania pozwolenia na budowę lub prac projektowych”.

Trzeba także zaznaczyć, że organy administracji budowlanej poprzez szczególne regulacje procesowe na gruncie postępowania administracyjnego nie zostały pozbawione prawa do gromadzenia dowodów w sprawie i swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Zasadne jest zatem przyjęcie za J.J. Ziętym, że „mimo że oświadczenie stanowi instytucję prawa budowlanego, to może stanowić równocześnie dowód w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ administracji budowlanej w toku prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie może się ograniczać wyłącznie do «ilościowej» weryfikacji dokumentacji złożonej przez inwestora, która to dokumentacja została wprost wymieniona w art. 32 p.b., lub w innych przepisach dających materialną podstawę do wydania pozwolenia. Organ administracji budowlanej, jak każdy inny organ administracji publicznej, któremu umożliwiono załatwianie spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej ma obowiązek stosowania przepisów k.p.a. Tym bardziej jest to uzasadnione, że p.b. jedynie w pewnych wypadkach przyjmuje własne regulacje procesowe, a jednocześnie nie wyłącza stosowania innych regulacji k.p.a. z postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego”.

Co istotne, starosta, działający jako organ administracji budowlanej, ma dostęp do danych zawartych w katastrze nieruchomości, w tym do Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach. Przykładem oświadczenia, które może zweryfikować, jest oświadczenie złożone wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. W tym wypadku organ administracji budowlanej ma obowiązek dokonać takiej weryfikacji (art. 7 k.p.a.), bo ma dostęp do danych wynikających np. z mapy do celów projektowych, projektu budowlanego (art. 34 p.b.). Z tych danych, a także wskazanych powyżej (kataster, ZSIN) organ jest w stanie ustalić, że nieruchomość posiada współwłaścicieli.

NSA w wyroku z 7 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 771/12) stwierdził, że skoro inwestycja jest planowana na wspólnym gruncie, to niewątpliwie mamy do czynienia z inwestycją przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dlatego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane powinno podlegać ocenie. Sąd dodał, że trudno oczekiwać, iż organy administracyjne, prowadząc postępowanie, byłyby pozbawione kompetencji, która umożliwiałaby im ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Argumenty dodatkowe

W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że organy administracji budowlanej są uprawnione do weryfikacji oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to z pozycji ustrojowej organów administracji publicznej, którym ustawodawca nadaje uprawnienia do załatwiania sprawy administracyjnej. Ten sam ustawodawca poprzez przepisy lex specialis w zakresie k.p.a. zawarte w p.b. nie wyłączył możliwości stosowania przepisów o dowodach zawartych w k.p.a.

Należy podzielić stanowisko J.J. Ziętego, który dostrzega o wiele więcej argumentów przemawiających za przyjęciem koncepcji dopuszczalności weryfikacji złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po pierwsze, chroni to właścicieli przed niechcianą zabudową ich nieruchomości przez najemców, dzierżawców lub użytkowników.

Po drugie, pozwala na weryfikację w toku postępowania administracyjnego, czy do złożenia nieprawdziwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością przez inwestora doszło świadomie.

Po trzecie, przemawia za tym charakter prawny oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością jako oświadczenia wiedzy. Pozwala to wnioskodawcy na modyfikację złożonego oświadczenia na każdym etapie postępowania. Tym samym, jeżeli zaistnieją braki lub gdy ujawnią się błędy, to postępowanie będzie mogło być uzupełnione o właściwie złożone oświadczenie lub uzupełnione o dokumenty stanowiące podstawę jego złożenia. Jeżeli powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do prawa, jakim dysponuje inwestor, to ciężar dowodowy w wykazaniu, że dysponuje on prawem do nieruchomości, ciąży na inwestorze (wnioskodawcy). ©℗