Czy gmina może zlecić rzeczoznawcy 
wycenę prywatnej nieruchomości, którą planuje kupić?

Gmina zamierza kupić nieruchomość od prywatnej osoby, a następnie przekazać ją w trwały zarząd swojej jednostce organizacyjnej. Czy w tej sytuacji burmistrz może zlecić sporządzenie operatu szacunkowego, aby określić wartość nieruchomości? Posłuży on także do ustalenia opłaty za trwały zarząd. Czy jeśli gmina ostatecznie nie kupi nieruchomości, to wydatki na wycenę nie będą traktowane jak naruszenie dyscypliny finansów publicznych?

Odpowiedź na to pytanie nie wynika wprost z przepisów. Daje się ją jednak wysnuć z interpretacji ustaw, w tym m.in.: o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).

Obowiązek ustawowy

Przepisy u.g.n. wprowadzają ustawowy przymus rzeczoznawstwa majątkowego (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz”, Warszawa 2013). Mowa przede wszystkim o art. 7 u.g.n., w myśl którego jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Przepis ten nie ma zastosowania wyłącznie do określania wartości nieruchomości stanowiących własność publicznoprawną. Poprzez użycie zwrotu „jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości” ustawodawca rozciągnął jego działanie także na nieruchomości stanowiące własność innych podmiotów – w sytuacji gdy określenie wartości nieruchomości z uwagi na czynności prawne tych podmiotów okaże się konieczne.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Łd 591/19), potrzeba określenia wartości nieruchomości występuje wtedy, gdy przepis prawa przewiduje określenie wartości nieruchomości w jakichś okolicznościach lub w jakimś celu, ale może też wystąpić w toku różnych spraw sądowych i postępowań administracyjnych, w tym dotyczących odszkodowań lub podatków. Natomiast w komentarzach zauważa się, że „potrzebę określenia wartości nieruchomości należy przy tym rozumieć szeroko” (E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz”, Lex). Słusznie zatem zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z 21 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 206/07), że „zasady szacowania nieruchomości określone w u.g.n. mają niejako charakter uniwersalny”.

Przytoczone tezy pozwalają na przyjęcie, że przepisy o wycenie nieruchomości mają zastosowanie nie tylko do publicznoprawnych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, lecz w każdej potrzebie określenia wartości nieruchomości. Takie twierdzenie znajduje uzasadnienie również w art. 149 u.g.n. Ustawodawca stwierdza w nim, że przepisy ustawy dotyczące wyceny nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Możliwość nabycia

Trzeba też rozważyć, czy nabywanie nieruchomości mieści się w zakresie zadań gminy. O ile normy (przede wszystkim u.g.n.) w sposób precyzyjny regulują tryb postępowania przy zbywaniu nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, o tyle nie regulują procedur związanych z nabywaniem nieruchomości przez organy gospodarujące publicznoprawnymi zasobami nieruchomości, jeśli nabycie nieruchomości ma nastąpić na drodze cywilnoprawnej – w szczególności jeśli chodzi o przypadki nabywania nieruchomości od osób fizycznych i prawnych.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Także u.s.g. w art. 2 ust. 2 stwierdza, że gmina ma osobowość prawną. Natomiast w myśl art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zarówno u.s.g. (art. 46 ust. 1), jak i u.g.n. (art. 25 ust. 1) wskazują, że organem gospodarującym mieniem gminy (gminnym zasobem nieruchomości) jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Na gruncie u.g.n., w związku z tym, że kompetencje ich do gospodarowania publicznoprawnymi nieruchomościami są złożone (z jednej strony występują oni bowiem jako organ władzy – imperium, a z drugiej – jako właściciel), pojawiają się wątpliwości co do charakteru czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami.

Jak przyjął WSA we Wrocławiu w postanowieniu z 16 września 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 46/19), „organy wykonawcze gminy, do jakich zalicza się wójt gminy, w zakresie gospodarowania mieniem gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego”.

Burmistrz, jako organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, jest władny do zbywania nieruchomości gminnych i do nabywania nieruchomości na własność gminy – wynika to z art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n. Zatem z tego wniosek, że czynności związane z nabywaniem nieruchomości przez gminę czy też inną jednostkę samorządu terytorialnego mieszczą się w zakresie czynności gospodarowania nieruchomościami, o jakich mowa w u.g.n.

Dyscyplina finansów publicznych

Jako że gmina w gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości ponosi wydatki finansowe, które mają charakter publiczny, musi przestrzegać zasad finansów publicznych określonych w u.f.p. i ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.o.n.d.f.). Tym samym należy przyjąć, że wydatki związane z nabywaniem przez gminę nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości znajdują podstawę prawną, jednak powinny one być ponoszone w sposób racjonalny.

Łączne stosowanie u.s.g., u.g.n., u.f.p. składa się na zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych. Jak stanowi art. 9 pkt 2 u.f.p., sektor finansów publicznych tworzą jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki. Z kolei art. 44 ust. 3 u.f.p. stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Natomiast wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej i planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych (art. 44 ust. 1 u.f.p.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wydatki na gospodarkę nieruchomościami, jak również dochody z tego tytułu, są ujmowane w corocznej uchwale budżetowej.

Z kolei w myśl art. 216 ust. 2 u.f.p. wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne. W zakresie gospodarowania nieruchomościami takimi aktami odrębnymi są u.s.g. oraz u.g.n. (w tym szczególnie art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n., które stanowią o gospodarowaniu nieruchomościami). Zatem art. 216 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że dokonywanie wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego jest determinowane realizacją przypisanych im ustawami zadań. Wynika to z ogólnej reguły, zgodnie z którą środki publiczne przeznacza się na publiczne wydatki i rozchody (art. 6 u.f.p.).

Z tego płynie wniosek, że jeżeli wydatki mają mieć charakter „publiczny”, to w odniesieniu do samorządu terytorialnego muszą być związane z realizacją przypisanych danemu szczeblowi samorządu zadań. Dlatego samorządy terytorialne nie mają zupełnej swobody (dowolności) w zakresie wydatkowania środków publicznych. Katalog zadań własnych gmin został określony przede wszystkim w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zawiera on ok. 20 zadań, przy czym zestawienie to ma charakter otwarty – świadczy o tym użyte sformułowanie „w szczególności” [J. M. Salachna, M. Tyniewicki (red.), „Finanse publiczne. Komentarz”, Lex].

Powyższa analiza przepisów pozwala więc przyjąć, że w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości mieści się wydatkowanie finansowych środków publicznych pozostających w dyspozycji gminy na sporządzenie operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości nieruchomości, którą gmina zamierza kupić. Tym samym w odniesieniu do takiego wydatkowania środków finansowych nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f., w myśl którego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

Inne argumenty

Określenie wartości nieruchomości mającej stanowić przedmiot zakupu nie tylko pozwoli prowadzić negocjacje zakupowe w celu określenia ceny sprzedaży przez prywatnego właściciela, lecz także umożliwi gminie zapoznanie się ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, co wynika z treści operatu szacunkowego, na który składają się informacje zawarte w art. 155 ust. 1 u.g.n. (m.in. wpisy w księdze wieczystej, świadectwie charakterystyki energetycznej, rejestrach zabytków).

Dodatkowo należy wskazać, że wydatek na zlecenie wyceny nieruchomości jest uzasadniony także z uwagi na fakt oddania nabytej nieruchomości w trwały zarząd. Mianowicie dla nieruchomości, która po zakupie ma stanowić przedmiot ustanowienia prawa trwałego zarządu, należy określić wielkość opłaty rocznej z tego tytułu, którą ustala się na podstawie wartości nieruchomości i stawki procentowej odpowiadającej celowi, na jaki zostanie ustanowiony trwały zarząd.

Ponadto operat szacunkowy posłuży także do celów księgowych w ewidencji środków trwałych (zgodnie z ustawą o rachunkowości).

Reasumując: działanie burmistrza polegające na sfinansowaniu operatu szacunkowego nieruchomości, którą zamierza kupić gmina, nie jest sprzeczne z zasadami gospodarowania nieruchomości ani z przepisami dotyczącymi wydatkowania finansów publicznych. ©℗